九月上旬，國土資源部即將進行第二次頁巖氣開發(fā)權(quán)招標(biāo)。與第一次招標(biāo)不同，此次報名企業(yè)大部分沒有涉足過油氣行業(yè)，其中中閃現(xiàn)出諸多民營企業(yè)的面孔。這是我國油氣礦業(yè)權(quán)市場化改革邁出的重要一步。
作為一個新礦種，在開發(fā)體制上有很多方面值得探索。譬如，今后可否采用與國外類似的區(qū)塊招標(biāo)方式，由政府與企業(yè)簽訂分成合同，將國家分成收益建立專門基金。設(shè)置較低的頁巖氣開發(fā)準(zhǔn)入門檻，吸引多種所有制經(jīng)濟、多元投資主體參與勘探開發(fā)。
優(yōu)勢與制約并存
我國頁巖氣開發(fā)具備一定基礎(chǔ)。目前在四川盆地及其周緣、鄂爾多斯盆地、遼河?xùn)|部凹陷等地的頁巖氣勘探，已經(jīng)獲得重大發(fā)現(xiàn)。此外，國內(nèi)相關(guān)企業(yè)、科研院校成立專門機構(gòu)，開始研究頁巖氣生成機理、富集規(guī)律、儲集和保存條件。2009年，我國與美國簽署了《中美關(guān)于在頁巖氣領(lǐng)域開展合作的諒解備忘錄》，在勘探開采中與國外企業(yè)開展了廣泛的技術(shù)合作，為順利產(chǎn)氣提供了有力的技術(shù)支撐。
在各方面看好頁巖氣開發(fā)前景的同時，其制約因素也不可小視。首先，市場開放程度不夠。美國頁巖氣開發(fā)得益于競爭開放的開發(fā)體制，專業(yè)化分工協(xié)作機制，以及市場化的管網(wǎng)運行和價格政策。與之相比，中國在天然氣領(lǐng)域的市場開放程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。主要表現(xiàn)在兩個方面。一是頁巖氣礦業(yè)權(quán)配置存在障礙。我國傳統(tǒng)石油、天然氣探礦權(quán)和采礦權(quán)主要以申請在先方式獲得，經(jīng)國土資源部審批后登記。油氣礦業(yè)權(quán)大部分由中石油、中石化和中海油三大石油公司獲得，延長石油、中聯(lián)煤層氣、河南煤層氣擁有少量礦權(quán)。
由于頁巖氣近80%分布區(qū)和常規(guī)天然氣分布區(qū)重疊，第一次和第二次拿出來招標(biāo)的區(qū)塊都避開了重疊區(qū)?，F(xiàn)在的問題是，頁巖氣礦業(yè)權(quán)配置如沿用傳統(tǒng)的審批登記方式，將限制多種所有制經(jīng)濟進入這一領(lǐng)域；如果按照現(xiàn)在這種方式招標(biāo)，雖避免了矛盾，但也避開了資源富集區(qū)，大部分頁巖氣區(qū)塊將無法靠競爭方式出讓。
二是輸送管網(wǎng)不開放。我國天然氣骨干網(wǎng)的建設(shè)與運營是由三大國有石油公司掌握。他們是管網(wǎng)的投資主體、生產(chǎn)建設(shè)主體、輸送和銷售主體。這種模式有利于將集中開采的天然氣輸送到消費地，但不利于頁巖氣這種小規(guī)模、廣分布的燃?xì)赓Y源開發(fā)、運輸。
其次，開發(fā)收益分配體制需要變革。世界上大多數(shù)資源富集國，通過征收可觀的資源稅費和簽訂開發(fā)合同，使國家獲取油氣資源收益最大化，并把開發(fā)企業(yè)的收益控制在合理的范圍內(nèi)。在取得礦業(yè)權(quán)環(huán)節(jié)，主要稅費是礦業(yè)權(quán)租金和紅利。在礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)，主要是征收權(quán)利金和超額利潤稅。油氣資源國與資源開采企業(yè)簽訂的合同包括產(chǎn)量分成合同、服務(wù)合同、回購合同、聯(lián)合經(jīng)營合同等。不論石油企業(yè)與資源國政府（或國家石油公司）簽訂何種合同，都要依法納稅。各國一般會將油氣收益形成一個專門的基金，用于國家需要的方向。
我國的礦產(chǎn)資源屬國家所有，但對資源開發(fā)征收的稅費比率較低，企業(yè)的利潤空間較大。石油、天然氣開發(fā)的利潤大部分留在了國有企業(yè)，如果頁巖氣向各類所有制企業(yè)開放，大部分收入將落入開發(fā)企業(yè)和個人手中。如果沒有合理的分配制度安排，就有可能像其它資源行業(yè)放開后那樣，出現(xiàn)炒作探礦權(quán)和采礦權(quán)，少數(shù)企業(yè)和個人獲利過多的問題。
反之，如果仍由少數(shù)國有企業(yè)作為頁巖氣開發(fā)主體，地方政府將只能有少量稅收收入，大多數(shù)將上繳開發(fā)企業(yè)所在的發(fā)達地區(qū)或中央政府，這將影響地方的發(fā)展積極性，容易引起地方與中央的矛盾。
結(jié)合頁巖氣公開招標(biāo)來看。在第一次頁巖氣探礦權(quán)出讓的公開招標(biāo)中，只有6家從事傳統(tǒng)油氣業(yè)務(wù)的國有企業(yè)有資格從事頁巖氣勘探開發(fā)。第二輪招標(biāo)放寬了準(zhǔn)入條件，僅限于注冊資金在3億元以上、具有油氣勘查資質(zhì)。投標(biāo)后，由國土資源部組織專家綜合評定確定中標(biāo)者。其實，3億元的資金門檻不算高，勘查資質(zhì)也可以通過合作獲得。評定哪些企業(yè)可以中標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是價高者得，即誰能給國家的分成多誰就中標(biāo)，這更能體現(xiàn)國家對資源的所有權(quán)。
第三，地質(zhì)勘探難以滿足發(fā)展需要。我國具有頁巖氣大規(guī)模成藏的基本條件，但尚未系統(tǒng)開展全國范圍內(nèi)頁巖氣調(diào)查和普查，資源總量和分布情況沒有完全掌握。這主要是由于：地質(zhì)勘查投入不足，我國頁巖氣調(diào)查評價和勘探累計投入不足70億元，而常規(guī)油氣勘探每年投入約660億；我國對油氣商業(yè)地勘實行特殊準(zhǔn)入規(guī)定，基本由幾大油氣公司掌握，社會資本很難涉足；有的政府地勘職能也由企業(yè)執(zhí)行，其地質(zhì)資料無法讓行業(yè)內(nèi)共享。因此，通過全面調(diào)查掌握頁巖氣資源分布的難度很大。
最后，技術(shù)上存在差距。頁巖氣勘探開發(fā)需要水平井分段壓裂等專門技術(shù)，目前我國尚未完全掌握。如完全依靠自主研發(fā)，將需要較長的時間和投入。
新礦種新體制
推進頁巖氣資源勘探開發(fā)，應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)油氣開發(fā)模式，對新礦種實行新體制。
在頁巖氣開發(fā)的制度安排上，應(yīng)當(dāng)進一步大膽探索。譬如，今后可以考慮實行“市場配置，多元投入，合理分配，開放創(chuàng)新”的原則，實施各種鼓勵政策，調(diào)動各方面積極性，提高頁巖氣對我國能源供應(yīng)的保障能力。同時，也在制度安排上，為推進油頁巖、油砂、天然氣水合物等油氣資源開發(fā)探索一條新路。結(jié)合國外的經(jīng)濟和中國實際，我們可以對未來頁巖的開發(fā)體制作一些大膽設(shè)想。
運用市場機制配置頁巖氣礦業(yè)權(quán)。所有頁巖氣礦業(yè)權(quán)都應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)出讓，出價高者獲得礦業(yè)權(quán)。由于頁巖氣是新礦種，對頁巖氣與已登記常規(guī)石油天然氣重疊的區(qū)域，國家也應(yīng)設(shè)置新的頁巖氣礦業(yè)權(quán)，各類企業(yè)通過平等競爭獲得。同時，進一步解放思想，允許國外企業(yè)參與頁巖氣礦業(yè)權(quán)投標(biāo)和勘查開發(fā)。
進一步放寬市場準(zhǔn)入。頁巖氣分布面積廣、埋藏淺，地表條件很適合中小企業(yè)進行分散式開發(fā)。國家應(yīng)鼓勵中小企業(yè)和民營資本參與頁巖氣開發(fā)。放寬頁巖氣的市場準(zhǔn)入，投標(biāo)單位不僅限于已有的油氣開發(fā)企業(yè)，不宜設(shè)置過高的資質(zhì)要求，要向各種所有制企業(yè)開放，為資本市場的參與留出空間。適時進行天然氣管網(wǎng)改革，建立單獨的天然氣管網(wǎng)公司，專門從事天然氣的運營業(yè)務(wù)，并組建專門的監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管。管網(wǎng)實行“網(wǎng)運分開”，接入和建設(shè)向所有用戶、投資者開放。
合理分配收益。為了保證國家作為資源所有者的權(quán)益，可以借鑒國外的做法，一是由國土資源部與開發(fā)企業(yè)簽訂分成合同，分成收益建立專門基金，作為財政性資金管理。在基金中提取一部分充實公益性地勘基金，專項用于頁巖氣地質(zhì)勘探。二是在頁巖氣開發(fā)中進行權(quán)利金制度試點，將礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費、資源稅合并為權(quán)利金。權(quán)利金分為兩個部分，分別反映礦產(chǎn)資源的絕對地租和級差地租。反映絕對地租的部分，可按照產(chǎn)值或產(chǎn)量進行征收，并實行比例費率；反映級差地租的部分實行從價計征、滑動比例和累進費率。
鼓勵頁巖氣技術(shù)開放創(chuàng)新。頁巖氣的核心技術(shù)大多掌握在國外專業(yè)公司手中，我國在實施好國家頁巖氣重大專項的同時，應(yīng)當(dāng)鼓勵企業(yè)引進消化吸收再創(chuàng)新。
國家可以用優(yōu)惠政策鼓勵頁巖氣開發(fā)企業(yè)與國外技術(shù)原創(chuàng)方加強合作，在保護知識產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵國內(nèi)企業(yè)以合資、參股和并購的方式與國外專業(yè)技術(shù)公司合作。對頁巖氣技術(shù)研發(fā)應(yīng)給予財政補貼；對頁巖氣勘開采等鼓勵類項目項下進口的國內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備（包括隨設(shè)備進口的技術(shù)），按有關(guān)規(guī)定免征關(guān)稅。
當(dāng)然，頁巖氣開發(fā)離不開國家有關(guān)部門有力的組織協(xié)調(diào)。國家應(yīng)當(dāng)集中優(yōu)勢力量，在資源富集區(qū)實施頁巖氣開發(fā)示范工程，在資源勘察、區(qū)塊招標(biāo)、技術(shù)攻關(guān)、開發(fā)利用、政策支持、市場監(jiān)管等方面進行綜合試點，爭取率先在這些地區(qū)形成產(chǎn)能。
作為一個新礦種，在開發(fā)體制上有很多方面值得探索。譬如，今后可否采用與國外類似的區(qū)塊招標(biāo)方式，由政府與企業(yè)簽訂分成合同，將國家分成收益建立專門基金。設(shè)置較低的頁巖氣開發(fā)準(zhǔn)入門檻，吸引多種所有制經(jīng)濟、多元投資主體參與勘探開發(fā)。
優(yōu)勢與制約并存
我國頁巖氣開發(fā)具備一定基礎(chǔ)。目前在四川盆地及其周緣、鄂爾多斯盆地、遼河?xùn)|部凹陷等地的頁巖氣勘探，已經(jīng)獲得重大發(fā)現(xiàn)。此外，國內(nèi)相關(guān)企業(yè)、科研院校成立專門機構(gòu)，開始研究頁巖氣生成機理、富集規(guī)律、儲集和保存條件。2009年，我國與美國簽署了《中美關(guān)于在頁巖氣領(lǐng)域開展合作的諒解備忘錄》，在勘探開采中與國外企業(yè)開展了廣泛的技術(shù)合作，為順利產(chǎn)氣提供了有力的技術(shù)支撐。
在各方面看好頁巖氣開發(fā)前景的同時，其制約因素也不可小視。首先，市場開放程度不夠。美國頁巖氣開發(fā)得益于競爭開放的開發(fā)體制，專業(yè)化分工協(xié)作機制，以及市場化的管網(wǎng)運行和價格政策。與之相比，中國在天然氣領(lǐng)域的市場開放程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。主要表現(xiàn)在兩個方面。一是頁巖氣礦業(yè)權(quán)配置存在障礙。我國傳統(tǒng)石油、天然氣探礦權(quán)和采礦權(quán)主要以申請在先方式獲得，經(jīng)國土資源部審批后登記。油氣礦業(yè)權(quán)大部分由中石油、中石化和中海油三大石油公司獲得，延長石油、中聯(lián)煤層氣、河南煤層氣擁有少量礦權(quán)。
由于頁巖氣近80%分布區(qū)和常規(guī)天然氣分布區(qū)重疊，第一次和第二次拿出來招標(biāo)的區(qū)塊都避開了重疊區(qū)?，F(xiàn)在的問題是，頁巖氣礦業(yè)權(quán)配置如沿用傳統(tǒng)的審批登記方式，將限制多種所有制經(jīng)濟進入這一領(lǐng)域；如果按照現(xiàn)在這種方式招標(biāo)，雖避免了矛盾，但也避開了資源富集區(qū)，大部分頁巖氣區(qū)塊將無法靠競爭方式出讓。
二是輸送管網(wǎng)不開放。我國天然氣骨干網(wǎng)的建設(shè)與運營是由三大國有石油公司掌握。他們是管網(wǎng)的投資主體、生產(chǎn)建設(shè)主體、輸送和銷售主體。這種模式有利于將集中開采的天然氣輸送到消費地，但不利于頁巖氣這種小規(guī)模、廣分布的燃?xì)赓Y源開發(fā)、運輸。
其次，開發(fā)收益分配體制需要變革。世界上大多數(shù)資源富集國，通過征收可觀的資源稅費和簽訂開發(fā)合同，使國家獲取油氣資源收益最大化，并把開發(fā)企業(yè)的收益控制在合理的范圍內(nèi)。在取得礦業(yè)權(quán)環(huán)節(jié)，主要稅費是礦業(yè)權(quán)租金和紅利。在礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)，主要是征收權(quán)利金和超額利潤稅。油氣資源國與資源開采企業(yè)簽訂的合同包括產(chǎn)量分成合同、服務(wù)合同、回購合同、聯(lián)合經(jīng)營合同等。不論石油企業(yè)與資源國政府（或國家石油公司）簽訂何種合同，都要依法納稅。各國一般會將油氣收益形成一個專門的基金，用于國家需要的方向。
我國的礦產(chǎn)資源屬國家所有，但對資源開發(fā)征收的稅費比率較低，企業(yè)的利潤空間較大。石油、天然氣開發(fā)的利潤大部分留在了國有企業(yè)，如果頁巖氣向各類所有制企業(yè)開放，大部分收入將落入開發(fā)企業(yè)和個人手中。如果沒有合理的分配制度安排，就有可能像其它資源行業(yè)放開后那樣，出現(xiàn)炒作探礦權(quán)和采礦權(quán)，少數(shù)企業(yè)和個人獲利過多的問題。
反之，如果仍由少數(shù)國有企業(yè)作為頁巖氣開發(fā)主體，地方政府將只能有少量稅收收入，大多數(shù)將上繳開發(fā)企業(yè)所在的發(fā)達地區(qū)或中央政府，這將影響地方的發(fā)展積極性，容易引起地方與中央的矛盾。
結(jié)合頁巖氣公開招標(biāo)來看。在第一次頁巖氣探礦權(quán)出讓的公開招標(biāo)中，只有6家從事傳統(tǒng)油氣業(yè)務(wù)的國有企業(yè)有資格從事頁巖氣勘探開發(fā)。第二輪招標(biāo)放寬了準(zhǔn)入條件，僅限于注冊資金在3億元以上、具有油氣勘查資質(zhì)。投標(biāo)后，由國土資源部組織專家綜合評定確定中標(biāo)者。其實，3億元的資金門檻不算高，勘查資質(zhì)也可以通過合作獲得。評定哪些企業(yè)可以中標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是價高者得，即誰能給國家的分成多誰就中標(biāo)，這更能體現(xiàn)國家對資源的所有權(quán)。
第三，地質(zhì)勘探難以滿足發(fā)展需要。我國具有頁巖氣大規(guī)模成藏的基本條件，但尚未系統(tǒng)開展全國范圍內(nèi)頁巖氣調(diào)查和普查，資源總量和分布情況沒有完全掌握。這主要是由于：地質(zhì)勘查投入不足，我國頁巖氣調(diào)查評價和勘探累計投入不足70億元，而常規(guī)油氣勘探每年投入約660億；我國對油氣商業(yè)地勘實行特殊準(zhǔn)入規(guī)定，基本由幾大油氣公司掌握，社會資本很難涉足；有的政府地勘職能也由企業(yè)執(zhí)行，其地質(zhì)資料無法讓行業(yè)內(nèi)共享。因此，通過全面調(diào)查掌握頁巖氣資源分布的難度很大。
最后，技術(shù)上存在差距。頁巖氣勘探開發(fā)需要水平井分段壓裂等專門技術(shù)，目前我國尚未完全掌握。如完全依靠自主研發(fā)，將需要較長的時間和投入。
新礦種新體制
推進頁巖氣資源勘探開發(fā)，應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)油氣開發(fā)模式，對新礦種實行新體制。
在頁巖氣開發(fā)的制度安排上，應(yīng)當(dāng)進一步大膽探索。譬如，今后可以考慮實行“市場配置，多元投入，合理分配，開放創(chuàng)新”的原則，實施各種鼓勵政策，調(diào)動各方面積極性，提高頁巖氣對我國能源供應(yīng)的保障能力。同時，也在制度安排上，為推進油頁巖、油砂、天然氣水合物等油氣資源開發(fā)探索一條新路。結(jié)合國外的經(jīng)濟和中國實際，我們可以對未來頁巖的開發(fā)體制作一些大膽設(shè)想。
運用市場機制配置頁巖氣礦業(yè)權(quán)。所有頁巖氣礦業(yè)權(quán)都應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)出讓，出價高者獲得礦業(yè)權(quán)。由于頁巖氣是新礦種，對頁巖氣與已登記常規(guī)石油天然氣重疊的區(qū)域，國家也應(yīng)設(shè)置新的頁巖氣礦業(yè)權(quán)，各類企業(yè)通過平等競爭獲得。同時，進一步解放思想，允許國外企業(yè)參與頁巖氣礦業(yè)權(quán)投標(biāo)和勘查開發(fā)。
進一步放寬市場準(zhǔn)入。頁巖氣分布面積廣、埋藏淺，地表條件很適合中小企業(yè)進行分散式開發(fā)。國家應(yīng)鼓勵中小企業(yè)和民營資本參與頁巖氣開發(fā)。放寬頁巖氣的市場準(zhǔn)入，投標(biāo)單位不僅限于已有的油氣開發(fā)企業(yè)，不宜設(shè)置過高的資質(zhì)要求，要向各種所有制企業(yè)開放，為資本市場的參與留出空間。適時進行天然氣管網(wǎng)改革，建立單獨的天然氣管網(wǎng)公司，專門從事天然氣的運營業(yè)務(wù)，并組建專門的監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管。管網(wǎng)實行“網(wǎng)運分開”，接入和建設(shè)向所有用戶、投資者開放。
合理分配收益。為了保證國家作為資源所有者的權(quán)益，可以借鑒國外的做法，一是由國土資源部與開發(fā)企業(yè)簽訂分成合同，分成收益建立專門基金，作為財政性資金管理。在基金中提取一部分充實公益性地勘基金，專項用于頁巖氣地質(zhì)勘探。二是在頁巖氣開發(fā)中進行權(quán)利金制度試點，將礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費、資源稅合并為權(quán)利金。權(quán)利金分為兩個部分，分別反映礦產(chǎn)資源的絕對地租和級差地租。反映絕對地租的部分，可按照產(chǎn)值或產(chǎn)量進行征收，并實行比例費率；反映級差地租的部分實行從價計征、滑動比例和累進費率。
鼓勵頁巖氣技術(shù)開放創(chuàng)新。頁巖氣的核心技術(shù)大多掌握在國外專業(yè)公司手中，我國在實施好國家頁巖氣重大專項的同時，應(yīng)當(dāng)鼓勵企業(yè)引進消化吸收再創(chuàng)新。
國家可以用優(yōu)惠政策鼓勵頁巖氣開發(fā)企業(yè)與國外技術(shù)原創(chuàng)方加強合作，在保護知識產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵國內(nèi)企業(yè)以合資、參股和并購的方式與國外專業(yè)技術(shù)公司合作。對頁巖氣技術(shù)研發(fā)應(yīng)給予財政補貼；對頁巖氣勘開采等鼓勵類項目項下進口的國內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備（包括隨設(shè)備進口的技術(shù)），按有關(guān)規(guī)定免征關(guān)稅。
當(dāng)然，頁巖氣開發(fā)離不開國家有關(guān)部門有力的組織協(xié)調(diào)。國家應(yīng)當(dāng)集中優(yōu)勢力量，在資源富集區(qū)實施頁巖氣開發(fā)示范工程，在資源勘察、區(qū)塊招標(biāo)、技術(shù)攻關(guān)、開發(fā)利用、政策支持、市場監(jiān)管等方面進行綜合試點，爭取率先在這些地區(qū)形成產(chǎn)能。
