【關(guān)鍵詞】 立法 石油 天然氣 法律體系
前言
隨著世界石油天然氣行業(yè)的動(dòng)蕩不安，作為我國(guó)較為緊缺的能源，油氣生產(chǎn)與消耗越發(fā)不協(xié)調(diào)，但迄今為止，還未成就油氣專項(xiàng)立法。由于能源消費(fèi)的快速增長(zhǎng)，油氣資源的對(duì)外依賴度不斷加大，我國(guó)油氣工業(yè)的發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。對(duì)石油天然氣加以立法，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)油氣行業(yè)的監(jiān)管，為油氣工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，正是應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略性舉措。
一直以來(lái)，石油天然氣立法只處于“只聽(tīng)雷聲響不見(jiàn)雨點(diǎn)下”的局面，最近，各界對(duì)于要求石油天然氣立法的呼聲越發(fā)高漲，石油天然氣立法漸行漸近，本文從我國(guó)油氣行業(yè)的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題、立法的必要性和可行性及其展望幾個(gè)方面加以闡述。
一、我國(guó)石油天然氣行業(yè)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題
（一）我國(guó)油氣資源短缺。
首先，我國(guó)一次性能源的基本特點(diǎn)是“富煤、貧油、少氣”，而且為了生存與發(fā)展，我們一直在不間斷地大量開采地下的各種油氣資源。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展最需要的時(shí)候，無(wú)序開采讓油氣資源雪上加霜而變得更加供不應(yīng)求了，油氣資源短缺問(wèn)題日益成為中國(guó)能源安全的核心。[1]
（二）我國(guó)石油天然氣行業(yè)的海外投資措施不完善。
隨著經(jīng)濟(jì)全球化、油氣資源需求的不斷增長(zhǎng)和能源的日益匱乏等幾大因素的推動(dòng)下，我國(guó)三大石油公司紛紛在海外開始了油氣資源的境外大舉開拓征程。但由于中國(guó)海外石油投資起步較晚、缺少經(jīng)驗(yàn)，而且在資金、技術(shù)、人才、管理等方面與西方跨國(guó)石油公司存在很大差距，中國(guó)企業(yè)在海外遭遇過(guò)各種困境、挫折，也有過(guò)慘痛的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。[2]
（三）我國(guó)目前有關(guān)石油天然氣立法不完善。
相比國(guó)內(nèi)外其它行業(yè)，我國(guó)石油天然氣行業(yè)立法明顯滯后。主要存在以下問(wèn)題：
一是資源法規(guī)雖相對(duì)健全，但市場(chǎng)法規(guī)相對(duì)缺乏，有的已與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)；
二是有關(guān)石油天然氣立法的基本原則、制度，分散規(guī)定在憲法、礦產(chǎn)資源法及其他條例規(guī)章或政策性文件中，沒(méi)有形成完整的法律體系。 [3]
三是沒(méi)有石油天然氣的專門法律，立法上的不足，往往需大量的政策性文件彌補(bǔ)，缺乏透明度，穩(wěn)定性也不夠，容易形成部門之間職能交叉和出現(xiàn)“國(guó)家利益部門化，部門利益法規(guī)化”的情況。
二、我國(guó)石油天然氣立法的必要性
石油天然氣工業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，在我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已逐步健全和完善的情況下，國(guó)家油氣資源的穩(wěn)定供應(yīng)、戰(zhàn)略儲(chǔ)備和經(jīng)濟(jì)安全，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定和完善石油天然氣法獲得支持和保障，使其在法制軌道上持續(xù)發(fā)展。因此，制定一部系統(tǒng)的的石油天然氣法，是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)而又急迫的任務(wù)，其意義十分深遠(yuǎn)，其主要表現(xiàn)在：
（一）石油天然氣立法是維護(hù)國(guó)家油氣資源的合法權(quán)益之必要
首先、根據(jù)我國(guó)《憲法》、《礦產(chǎn)資源法》及有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，油氣資源屬于國(guó)家所有，即國(guó)家依法對(duì)石油天然氣資源行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其他自然人、法人未經(jīng)國(guó)家許可或授權(quán)，不得從事石油天然氣的勘探、開采業(yè)務(wù)。
其次、侵犯礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的現(xiàn)象在個(gè)別地區(qū)還很嚴(yán)重。在有些地方，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益缺乏基本保障，搶占油井、搶占油田和儲(chǔ)量和侵占區(qū)塊現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
再次，近年來(lái)各油氣田和管道企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境嚴(yán)重惡化。一直以來(lái)，中國(guó)各個(gè)油氣田和輸油輸氣管道企業(yè)經(jīng)常發(fā)生開井放油、打孔盜油、盜電、盜氣、破壞電力設(shè)施、盜竊油田物資、破壞生產(chǎn)秩序等各類涉油案件。
這些問(wèn)題的出現(xiàn)，加上遲遲得不到有效解決，反映了現(xiàn)行立法的不足，不能有效維護(hù)國(guó)家油氣資源所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。
（二）石油天然氣立法是提高綜合利用效率之必要
我國(guó)一方面是經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)與能源供應(yīng)不足的矛盾突出，另一方面是能源利用效率的低下，經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)是以能源的高消耗為代價(jià)的。能源利用效率的低下反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步加劇了資源緊缺的矛盾。在我國(guó)個(gè)別地區(qū)能源的亂開濫采，嚴(yán)重妨礙了國(guó)家對(duì)油氣資源的統(tǒng)一管理、合理規(guī)劃和科學(xué)開采，使寶貴的油氣資源得不到充分開發(fā)和合理利用，造成資源的極大浪費(fèi)。因此急需通過(guò)立法科學(xué)合理地配置油氣資源并開采，以提高其利用效率。
（三）石油天然氣立法是強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)管之必要
石油天然氣的勘探和開采，直到利用，為人類帶來(lái)了巨大的益處，但由于管理不善在油氣生產(chǎn)和運(yùn)輸過(guò)程中都給環(huán)境造成了嚴(yán)重的油氣污染和危害。保護(hù)公眾健康、安全，保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的基本國(guó)策，有系列的法律、法規(guī)對(duì)安全生產(chǎn)提出要求進(jìn)行監(jiān)督，才能以法制為基礎(chǔ)，貫徹執(zhí)行“安全第一，預(yù)防為主”的方針①。因此通過(guò)立法，有利于促進(jìn)石油企業(yè)的安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)，維護(hù)社會(huì)公共利益，促進(jìn)油氣資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)與環(huán)境改善、社會(huì)發(fā)展的良性循環(huán)。此外，明確政府對(duì)石油行業(yè)監(jiān)管的權(quán)責(zé)、方式和程序，強(qiáng)化監(jiān)管的職能，也有利于形成政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)配置資源相結(jié)合的機(jī)制，促進(jìn)油氣資源市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)石油工業(yè)健康、持續(xù)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。
?。ㄋ模┦吞烊粴饬⒎ㄊ墙∪屯晟莆覈?guó)能源法律體系之必要
目前，我國(guó)有關(guān)石油天然氣的立法主要有《礦產(chǎn)資源法》、《石油及天然氣勘察、開采登記管理暫行辦法》及《實(shí)施細(xì)則》、《石油、天然氣管道保護(hù)條例》、《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》等10余部條例和規(guī)章，涉及油氣資源管理體制、油氣礦權(quán)、對(duì)外合作、管道安全、地震補(bǔ)償、稅費(fèi)、土地、環(huán)保等領(lǐng)域。這些法律法規(guī)對(duì)于鞏固油氣工業(yè)的改革成果，促進(jìn)油氣工業(yè)的健康發(fā)展，發(fā)揮了積極的作用。
然而其局限性也是明顯的：一是立法不健全，沒(méi)有形成完整的法律體系。二是有關(guān)油氣儲(chǔ)運(yùn)、銷售、加工煉制、石油儲(chǔ)備、油氣田保護(hù)和監(jiān)管等方面，主要是大量的政策性文件，相關(guān)立法基本上還是空白。三是現(xiàn)行有關(guān)立法已經(jīng)難以容納油氣工業(yè)改革的成就，甚至成為障礙。四是由于立法自身的缺陷，如主管部門不明確、概念不準(zhǔn)確、適用范圍不確定等，妨礙了立法本意的貫徹和落實(shí)。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展油氣工業(yè)的前提之一是營(yíng)造法律環(huán)境，石油天然氣作為一種不可再生的戰(zhàn)略資源，為了促進(jìn)石油工業(yè)的快速發(fā)展，保護(hù)國(guó)家資源所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，保障國(guó)家石油安全，促進(jìn)油氣資源的科學(xué)開發(fā)和合理利用，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)石油天然氣產(chǎn)業(yè)格局，為了鼓勵(lì)有序競(jìng)爭(zhēng)，健全油氣行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)勘探開發(fā)，實(shí)現(xiàn)上中下游協(xié)調(diào)發(fā)展，建立穩(wěn)定的油氣儲(chǔ)備和供應(yīng)體系，制定一部專門的石油天然氣法典，形成以石油天然氣法等法律為主干，眾多法規(guī)為枝條的法律體系，已是勢(shì)在必行。
三、我國(guó)石油天然氣立法的的可行性
鑒于我國(guó)油氣行業(yè)的現(xiàn)狀，國(guó)家高層對(duì)石油天然氣問(wèn)題越發(fā)重視，國(guó)家發(fā)改委為了積極推進(jìn)油氣領(lǐng)域體制改革，力爭(zhēng)有所突破，創(chuàng)建一個(gè)公平、公正、透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，已經(jīng)著手石油天然氣立法的工作，并將制定《石油天然氣法》及其相關(guān)配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則列入體制改革的配套政策體系的首要位置。隨著各方努力，我國(guó)石油天然氣立法的條件已經(jīng)成熟，具備一定的可行性：
(一)國(guó)內(nèi)外石油天然氣環(huán)境已基本確定。我國(guó)的能源行業(yè)已自成體系，尤其是對(duì)石油、天然氣的上中下游企業(yè)，即國(guó)內(nèi)外油氣勘探、開采、煉制和銷售已經(jīng)形成一個(gè)相對(duì)成熟的規(guī)制雛形。
(二)油氣行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的種種問(wèn)題和矛盾已基本顯現(xiàn)。油氣行業(yè)上中下游在發(fā)展中，在政府管理模式、勘探、開采和對(duì)外合作等方面已暴露出許多問(wèn)題。在不斷地完善中，油氣行業(yè)也進(jìn)行了一系列改革，成功的經(jīng)驗(yàn)和失誤的教訓(xùn)使我國(guó)石油天然氣立法能夠“有的放矢”。
(三)現(xiàn)有的許多法律、規(guī)章可供參考。雖然我國(guó)現(xiàn)有的有關(guān)油氣資源的法律和規(guī)章文件
可能有一些過(guò)時(shí)和不妥之處，但它們是石油天然氣立法的重要基礎(chǔ)資料，在這些原有立法的參照下，制定石油天然氣法已有了方向指導(dǎo)。
(四)國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及立法模式可供借鑒。許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，石油天然氣立法是行業(yè)健康發(fā)展的重要保證，是規(guī)范市場(chǎng)的唯一有效手段。我們雖不能直接照搬國(guó)外在特定時(shí)期和特定環(huán)境下采取的政策和管理模式，但其中一些富有啟示的理念、科學(xué)管理的精華、行之有效的做法可供我們借鑒。
四、我國(guó)石油天然氣立法路程及展望
（一）我國(guó)石油天然氣立法已漸行漸近
立法是十分復(fù)雜的主觀和客觀交互作用的過(guò)程，其中客觀因素即社會(huì)的存在和發(fā)展在立法過(guò)程中起著決定性的作用。此外，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)條件、政治制度、文化結(jié)構(gòu)、民族狀況、地理環(huán)境、科技水平等都制約著立法的發(fā)展②。當(dāng)然，對(duì)于我國(guó)的石油天然氣立法來(lái)說(shuō)也是如此。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前涉及油氣方面的法律雖數(shù)量眾多但不統(tǒng)一、可操作性差、有些重要制度未規(guī)定、效力層次低是我國(guó)油氣行業(yè)法律現(xiàn)狀的特點(diǎn)。因此若想改變和完善現(xiàn)狀，應(yīng)該在政策和法律層面進(jìn)行改革，這正是國(guó)家發(fā)改委的使命。[4]
立法是一種活動(dòng)過(guò)程，需要經(jīng)歷一個(gè)發(fā)展歷程③。最初在1995年，全國(guó)人大有207名代表提議制定《石油法》。但是反對(duì)意見(jiàn)的出現(xiàn)，還是使這次立法努力最終流產(chǎn)。與此同時(shí)，有關(guān)專家也開始收集資料，研究石油天然氣法涉及的主要問(wèn)題，重點(diǎn)就立法模式、調(diào)整范圍、與其他相關(guān)法律關(guān)系的處理、行業(yè)監(jiān)管、對(duì)外合作、石油儲(chǔ)備以及油氣田設(shè)施保護(hù)等問(wèn)題開展研究，初步形成《石油天然氣法》草案的基本框架。
2005年10月17日國(guó)家發(fā)改委能源局召集中石油、中石化、中海油、中化、中聯(lián)煤、國(guó)家發(fā)改委能源研究所等單位召開了石油天然氣立法工作座談會(huì)，對(duì)立法前期工作安排、工作步驟、分工與協(xié)作等問(wèn)題進(jìn)行研討，來(lái)自發(fā)改委能源局的最新消息顯示，由國(guó)家發(fā)改委能源局制定的《石油行業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》已于近期獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。正是在這樣的背景下，《石油天然氣法》被納入了單獨(dú)立法的考慮，這也標(biāo)志著石油天然氣立法前期工作已經(jīng)啟動(dòng)。
（二）我國(guó)石油天然氣立法的展望
石油天然氣立法是一項(xiàng)很龐大、很復(fù)雜的立法項(xiàng)目，立法者應(yīng)該根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，從立法層次、立法模式和立法內(nèi)容等多個(gè)方面來(lái)把握：
（１）立法層次
我國(guó)的石油天然氣立法有以下三個(gè)立法層次：第一層次是我國(guó)享有立法權(quán)的全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律；第二層次是政府或政府部門的法規(guī)，即國(guó)務(wù)院、地方政府機(jī)構(gòu)根據(jù)法律的授權(quán)另行頒布的實(shí)施細(xì)則或有關(guān)法規(guī)條例；第三層次是政府部門對(duì)特定事項(xiàng)的具體決策，如授予許可證、批準(zhǔn)工作合同、批準(zhǔn)開發(fā)計(jì)劃或銷售合同等。
（２）立法模式
對(duì)于我國(guó)呼之欲出的石油天然氣法該遵循哪種模式呢？從國(guó)外現(xiàn)有的立法模式看來(lái)，通常有以下三種模式，我國(guó)的立法者可以根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情選擇合適的立法模式。模式一，對(duì)不同專業(yè)領(lǐng)域分別立法；模式二，對(duì)石油天然氣行業(yè)上下游分開立法；模式三，對(duì)石油天然氣全行業(yè)綜合立法④。
（３）立法內(nèi)容
所謂石油天然氣法，是指專門規(guī)制一國(guó)管轄地內(nèi)石油天然氣的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及海外投資的所有法律、法規(guī)及規(guī)章體系。根據(jù)中國(guó)實(shí)際國(guó)情：我國(guó)的生產(chǎn)方式、階級(jí)關(guān)系和政治形勢(shì)、國(guó)家制度、科學(xué)文化、歷史傳統(tǒng)、地理環(huán)境、人口狀況和所處的國(guó)際環(huán)境等方面的實(shí)際情況和帶有根本屬性的特征⑤，并借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，從各國(guó)石油天然氣法律所調(diào)整的對(duì)象來(lái)看，我國(guó)的石油天然氣立法具體也應(yīng)該囊括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容⑥：
1、油氣資源所有權(quán)，在我國(guó)石油、天然氣等礦產(chǎn)資源應(yīng)該屬國(guó)家所有。
2、行業(yè)管理體制，既包括各級(jí)政府的職責(zé)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織、地位、權(quán)力、義務(wù)、財(cái)務(wù)、監(jiān)管原則和運(yùn)行機(jī)制等，也包括油氣運(yùn)輸管理模式和運(yùn)行機(jī)制，油氣生產(chǎn)企業(yè)、管道公司、配送公司、銷售公司的地位、資格、權(quán)利和義務(wù)等。
3、上游業(yè)務(wù)：①礦權(quán)管理；②國(guó)家對(duì)油氣工業(yè)的控制權(quán)及參與權(quán)；③財(cái)稅制度；④油氣作業(yè)的附加權(quán)利（即對(duì)土地等資產(chǎn)擁有臨時(shí)占用權(quán)或使用權(quán)）；⑤HSE體系,即健康、安全和環(huán)境體系；⑥油氣企業(yè)的國(guó)內(nèi)供應(yīng)義務(wù)?！?nbsp; 4、下游業(yè)務(wù)：油氣的煉制、進(jìn)出口、運(yùn)輸、銷售等。
5、油氣的過(guò)渡安排和油氣儲(chǔ)備。
6、對(duì)油氣消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)，違反石油天然氣法者的法律責(zé)任等。
五、結(jié)束語(yǔ)
我國(guó)正處于工業(yè)發(fā)展的過(guò)渡時(shí)期，油氣需求很大，因此制定一部專門的石油天然氣法勢(shì)在必行，通過(guò)立法，可以以法律的形式進(jìn)一步明確國(guó)家對(duì)油氣資源的主權(quán)，確立政府對(duì)油氣資源的行政管理權(quán)，是保障國(guó)內(nèi)油氣供應(yīng)的前提，從而保障國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行；可以建立穩(wěn)定的投資環(huán)境，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)勘探開發(fā)活動(dòng)，甚至擴(kuò)大對(duì)外開放，吸引外國(guó)資本進(jìn)入，從而提高國(guó)內(nèi)油氣自供能力；可以調(diào)整油氣行業(yè)利益主體之間的關(guān)系，確保整個(gè)行業(yè)的有效運(yùn)行；可以確定整個(gè)行業(yè)管理體制和財(cái)稅體制；可以保護(hù)工業(yè)環(huán)境，保護(hù)工人的健康，維護(hù)公共安全；可以維護(hù)國(guó)家利益，增加國(guó)家的油氣收益?！ ?
對(duì)于我國(guó)現(xiàn)在的國(guó)情來(lái)說(shuō)，相信將要面世的石油天然氣法將是一個(gè)完善的法律，是規(guī)范全行業(yè)的基本法律。我們熱忱期待這一立法的來(lái)臨，使我們石油、天然氣行業(yè)得到更快速、更長(zhǎng)期健康的發(fā)展。
