2004年12月30日西氣東輸項目正式商業(yè)運作，標志著中國天然氣進入快速發(fā)展期。2004年以來，盡管天然氣市場有起有落，可是天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本上在健康的軌道上，而且保持一個較高水平。在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，改革的政策一直伴隨左右，適時地理順天然氣產(chǎn)業(yè)關(guān)系和運行機制。同時，天然氣各環(huán)節(jié)不斷開放，特別是2019年6月30日，國家發(fā)改委、商務部發(fā)布的《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》2019年第25號令、《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》 2019年第26號令、《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄(2019年版)》 2019年第27號令三個文件，將油氣領(lǐng)域推向前所未有的開放程度，可以預期對天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。

一、中國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要歷程

從天然氣發(fā)展過程中，每一次重大進步均有標志性事件或者發(fā)生。

1、天然氣大發(fā)展的前奏

上世紀80年代及以前，油氣產(chǎn)業(yè)“重油輕氣”，由于天然氣是石油的附屬產(chǎn)品，天然氣產(chǎn)業(yè)也是石油的附屬產(chǎn)業(yè)，天然氣發(fā)展基本上“就近供應”；90年代，油氣行業(yè)提出“油氣并舉”的戰(zhàn)略方針，天然氣開始引起行業(yè)的一定重視，但仍屬于“附屬品”，此期間開始了塔里木大會戰(zhàn)。孤立的個案也許就能引起大事件的發(fā)生，塔里木在找油過程中不太順利，但是“歪打正著”，勘探專家和工作人員發(fā)現(xiàn)了塔里木天然氣的巨大潛力。經(jīng)過不同層級的領(lǐng)導和專家向國家領(lǐng)導人和主管部門匯報，得到了高度任可，天然氣取得了高度重視。

1998年9月18-19日發(fā)改委（前計委）組織召開全國天然氣利用工作會議，筆者認為本次會議對于天然氣是里程碑式的一次會議。會議上確定了兩件重要的工作：一是國家發(fā)改委組織開展全國天然氣規(guī)劃研究；二是由中石油牽頭負責組織開展西氣東輸研究。本次會議的召開，拉開了天然氣發(fā)展的大幕。2000年初國務院批準了西氣東輸項目。

2、天然氣大發(fā)展時期

2003年西氣東輸部分投產(chǎn)，2004年全線投產(chǎn)，12月30日正式商業(yè)運作，標志著中國天然氣產(chǎn)業(yè)由啟動期進入大發(fā)展時期。

從2004年起，天然氣市場發(fā)展模式是“供應驅(qū)動”的消費模式。2004年西氣東輸投產(chǎn)；2006年大鵬LNG接收站建成，中國成為天然氣進口國；2009年底2010年初，中亞天然氣管道投產(chǎn)，中國開始了進口管道氣的歷史。2010年中國天然氣消費突破1000億立方米大關(guān)，首次進入千億消費國的行列。2012年底西氣東輸二線全線投產(chǎn)，標志著中國天然氣管道進入新臺階，全國性的管網(wǎng)系統(tǒng)逐步形成。

此時，中國天然氣的消費模式也發(fā)生了變化。由“供應驅(qū)動消費”向“需求拉動消費”逐漸轉(zhuǎn)變。2016年底，中央提出“北方清潔采暖”的要求，使“煤改氣”成為了重要的環(huán)保抓手。2017年，中國天然氣消費市場創(chuàng)造歷史新高，全國消費量突破2000億立方米，年增量350億方，一度呈現(xiàn)供應緊張甚至“氣荒”的局面。2019年天然氣又上一新臺階，消費量將突破3000億立方米，年底中俄東線北段投產(chǎn)。

從未來發(fā)展趨勢可看出，天然氣發(fā)展肯定存在波動，但是整體上未來10多年中國天然氣仍處于快速發(fā)展階段。在未來的10年仍有許多“大事件”發(fā)生，天然氣在一次能源占比達到10%，國產(chǎn)氣產(chǎn)量突破2000億立方米，對外依存度突破50%，LNG進口突破1000億立方米，川渝氣區(qū)實現(xiàn)“800億產(chǎn)量、形成1000億“的產(chǎn)能，全國天然氣消費量突破5000億立方米等等。

在天然氣的大發(fā)展階段，國家的鼓勵起到了“潤滑劑“的作用，往往”事半功倍“，有些甚至決定性的。

二、改革開放的政策持續(xù)驅(qū)動著天然氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

通過梳理中國的天然氣發(fā)展歷程，可以看出：天然氣的發(fā)展離不開政策的支持。每一個大事件的發(fā)生，均有政策的影子。在天然氣的大發(fā)展階段，國家的鼓勵起到了“潤滑劑“的作用，往往”事半功倍“，有些甚至決定性的。

天然氣在啟動期，國家的政策由重油輕氣轉(zhuǎn)變?yōu)橛蜌獠⑴e。特別是1998年召開全國產(chǎn)性的天然氣規(guī)劃會議，可以說舉全力之力促進天然氣發(fā)展。2000年在有技術(shù)分歧且毫無運行經(jīng)驗的情況下，國務院決定批準西氣東輸項目。在建設初期，并提出以西氣東輸為試點，開展對外合資合作工作，盡管沒有合作成功，但是為西氣東輸提供了技術(shù)、運行、管理等方面的參考。西氣東輸沒有對外合資合作成功，可是隨后的2006年深圳大鵬LNG對外合作成功，中方控股，國際石油公司BP參股。

在天然氣大發(fā)展初期，國家首先放開下游城市燃氣市場。2002年建設部印發(fā)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，放開了市政公用行業(yè)投資、建設、運營市場，推動了原來由政府或國有企業(yè)投資向社會資本、外資放開，民營、外資等多種經(jīng)濟主體開始進入城市燃氣行業(yè)。2004年建設部又發(fā)布實施了第126號文件《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，進一步對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動進行了規(guī)范。這些政策適應了當時的情況，各地紛紛響應，大大推動了社會資本進入城市燃氣行業(yè)，從而帶動了城市燃氣基礎(chǔ)設施的建設，推動了天然氣作為城市燃氣的大發(fā)展。

從2004年-2010年期間，國家對天然氣發(fā)展的政策主要以支持天然氣供應項目的建設和投產(chǎn)為主，起到了很好的推動作用。2011年以后，特別是“十八大“以來，國家推出了一系列影響天然氣發(fā)展的大政策。從政策發(fā)布的周期看，可以形成三個關(guān)鍵節(jié)點年：2013年11月中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，2013年可以稱為”混改元年“；2017年5月黨中央、國務院發(fā)布了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，提出了油氣體制改革的方向，2017年可以稱為”油氣改革定向年“；2019年即將成立國家管網(wǎng)公司，油氣領(lǐng)域進一步向外商開放，2019年可以稱為”油氣體制改革落地年“。

 

圖1 “十八大“以來中國天然氣主要政策發(fā)布周期圖

除節(jié)點年外，期間還發(fā)布了一些重要的政策。比如：天然氣價格系列政策，進一步推動天然氣價格市場化；《促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，國務院首次發(fā)布天然氣專項政策，主要為了推動國內(nèi)天然氣的勘探開發(fā)、儲氣調(diào)峰等。這些政策效果明顯，天然氣價格除民用價格仍政府指導定價外，其他價格基本市場化；國產(chǎn)氣2019年1-5月份同比增產(chǎn)60多億立方米，預計全年增量160億立方米，突破100億增量的瓶頸，創(chuàng)近10年新高。

三、進一步改革開放將深刻影響著天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

天然氣的改革開放可以說進入“深水區(qū)“，作為中國這個”大海“，在前進的道路上，肯定也有大風大浪。從2019年起，改革開放落地以后，進入實操期。市場的第一個參與者，只有深刻理解改革的意義，主動適應改革的方向和局面，才能一帆風順。

 

1、管網(wǎng)獨立將大大促進天然氣行業(yè)的運營管理水平

今年以管道公司的組建為契機，深化油氣體制改革，我們深入理解改革的目的。改革并不是否定石油公司的業(yè)績，沒有三大公司的投入，就不會形成全國性的管網(wǎng)，就不會有如此之高的管道建設運營管理水平，也不會具備管網(wǎng)獨立的條件。發(fā)展至今，國家和社會的述求發(fā)生了變化，管道將由單個經(jīng)營主體的專用或者專營設施轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜赵O施，這樣就需要管網(wǎng)獨立。所以管網(wǎng)獨立的目的應該是：在進一步促進天然氣產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展的前提下，保障天然氣安全供應和提高天然氣利用比例。將天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)“無歧視開放、公平運營“作為改革的目標函數(shù)，那么成立管網(wǎng)公司是一種更為合理的運作模式。

管網(wǎng)公司成立后，最大的變化或者焦點是“管輸獨立“，不能參與天然氣的任何買賣活動。這就勢必改變了天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的格局，改變了運營管理模式。在實際操作中，由于三大公司管網(wǎng)運營經(jīng)驗的積累和儲備，筆者對從業(yè)人員的專業(yè)性無需質(zhì)疑。筆者更為關(guān)注的對于政府監(jiān)管部門的監(jiān)理水平有更高的要求。因為對作業(yè)者來說，利益驅(qū)動往往是首要因素；而政府的監(jiān)管是為了實現(xiàn)管網(wǎng)的公平開放、提高效率、科學運營。這二者看起來是”矛盾“的，是”貓和老鼠“的關(guān)鍵。從現(xiàn)實又看，“老鼠”比較成熟，是“經(jīng)驗老手”，這就需要“聰明的貓”。政府如何從一只“小貓”變?yōu)?ldquo;聰明的貓”，那就需要通過技術(shù)、機制、人力三個方面提升自己的監(jiān)管水平：技術(shù)上主要舉措之一是建設管網(wǎng)信息公開平臺。信息公開，讓“老鼠“在一間透明的房間里活動；機制上設計一套科學的管輸費管理辦法，處理好物理方式和商務模式；人力上增加監(jiān)管力量，開展監(jiān)管人員的技術(shù)培訓，建立一支有水平的”管理委員會“隊伍。

2、開放政策將大大活躍天然氣市場

2019年6月30日國家發(fā)改委發(fā)布的鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)的三個重要文件，可以說對油氣等行業(yè)釋放著前所未有的開放信號。

1）《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》新舊版的對比

《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》與《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》相比，在天然氣領(lǐng)域主要有兩項發(fā)生了變化：

一是在石油天然氣開采業(yè)，新版取消了“石油、天然氣（含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外）的勘探、開發(fā)限于合資、合作“的負面清單。

二是在電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)，新版取消了“城市人口 50 萬以上的城市燃氣、熱力管網(wǎng)的建設、經(jīng)營須由中方控股”的負面清單。

 

表1《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》與天然氣有關(guān)的新舊版對比

2）《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》新舊版的對比

《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2019版）》發(fā)布的上一版為《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2017年修訂）》。兩版相比，在天然氣相關(guān)領(lǐng)域鼓勵外商投資的產(chǎn)業(yè)主要內(nèi)容對比：

一采礦業(yè)。新舊版內(nèi)容相同。

二制造業(yè)。在制造業(yè)新版增加了2項鼓勵內(nèi)容：頁巖氣裝備制造；市政管網(wǎng)和輸水管道滲漏監(jiān)測儀器制造。

三電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)。新版增加了3項鼓勵內(nèi)容：重要負荷中心且氣源有保障地區(qū)天然氣調(diào)峰電站、天然氣分布式能源站 的建設、經(jīng)營；燃氣發(fā)電與可再生發(fā)電互補系統(tǒng)開發(fā)與應用；使用天然氣、電力和可再生能源驅(qū)動的區(qū)域供能（冷、熱）項目的建設、經(jīng)營。

四交通運輸、倉儲和郵政業(yè)。新舊版內(nèi)容相同。

 

 

表2《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》與天然氣有關(guān)的新舊版對比

3、開放的信號分析

從《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》和《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》的內(nèi)容可以看出：

1）采礦業(yè)

《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2017年修訂）》盡管鼓勵“石油、天然氣的勘探、開發(fā)和礦井瓦斯利用”，但是《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》提出“石油、天然氣（含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外）的勘探、開發(fā)限于 合資、合作”。說明外商在“天然氣（含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外）的勘探、開發(fā)”方向的投資需要與國內(nèi)公司合資、合作，外商不能獨資?！锻馍掏顿Y準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》對此條的取消，從正面理解就可以認為外商在“石油、天然氣（含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外）的勘探、開發(fā)方面可以獨資”，可以不與國內(nèi)石油公司或者非油公司合資、合作，也可以與任何一家國內(nèi)公司合資、合作，控股、參股均可。

對石油和天然氣開采業(yè)內(nèi)容的變化，可以說在石油天然氣勘探開發(fā)領(lǐng)域?qū)ν馍倘骈_放。外商若想進入該領(lǐng)域可以采取三種措施：

一是與繼續(xù)與石油公司合作。

二是尋求與技術(shù)力量薄弱但已拿到區(qū)塊的公司合作。

三是獨立參與招投標獲得勘探開發(fā)區(qū)塊。

2）制造業(yè)

《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》新舊版沒有變化，而《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2019版）》增加了“頁巖氣裝備制造；市政管網(wǎng)和輸水管道滲漏監(jiān)測儀器制造”兩項內(nèi)容。說明國家對頁巖氣裝備發(fā)展的引導，希望通過國際合作推動頁巖氣裝備、城市燃氣管滲漏監(jiān)測儀器制造水平的提高。

3）電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)

《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》取消了“城市人口50 萬以上的城市燃氣、熱力管網(wǎng)的建設、經(jīng)營須由中方控股”的負面清單。從正面理解就可以認為外商可以控股所有的城市燃氣業(yè)務，甚至獨資。

《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2019版）》增加鼓勵天然氣發(fā)電的內(nèi)容，充分說明政府對天然氣發(fā)電的支持。

在電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)內(nèi)容的變化，將有助于外商以城市燃氣和天然氣發(fā)電為突破口，全面進入天然氣領(lǐng)域，特別是參與支線管道，甚至干線管道的投資建設。

總之，隨著天然氣產(chǎn)業(yè)的深化改革，在堅持“管住中間，放開兩頭”的原則上，以成立國家管網(wǎng)公司為契機，沿著市場化之路前進，充分活躍天然氣市場，促進中國天然氣產(chǎn)業(yè)邁向新臺階，盡早實現(xiàn)天然氣成為主體能源的目標！