國內(nèi)的三大石油巨頭已經(jīng)完全控制了資源的開采和進(jìn)口渠道，在煉油環(huán)節(jié)也處于壟斷地位，也就是說，在成品油的上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)，已經(jīng)是完全的壟斷了。在零售環(huán)節(jié)，目前中石化和中石油占據(jù)了大部分市場，而民營企業(yè)由于無法取得穩(wěn)定的油源，每當(dāng)出現(xiàn)油荒的時(shí)候，就會(huì)處于極端不利的情境中。
一旦兩集團(tuán)不向民營加油站供油，民營加油站無油可供，只能倒閉或被兩巨頭收購。兩大石油巨頭可以借此來打壓民營企業(yè)。民營企業(yè)加油站不斷被蠶食，成品油市場將會(huì)更加處于不利于消費(fèi)者的局面。來自中國商業(yè)聯(lián)合會(huì)石油流通委員會(huì)的消息，在2006年底，中國民營石油批發(fā)企業(yè)663家，民營加油站45064座，但到2008年，中國民營石油批發(fā)企業(yè)關(guān)門、倒閉了2/3，加油站關(guān)門、倒閉1/3。而今，存活的民營石油企業(yè)屈指可數(shù)。
誰壟斷了中國油氣資源？
——專訪天則所項(xiàng)目研究員錢璞
在中國，根據(jù)法律只有獲得中央政府頒發(fā)特許勘探許可證或開采許可證的企業(yè)，才能成為專營石油天然氣的勘探開采商。目前，只有中石化集團(tuán)、中石油集團(tuán)、中海油等少數(shù)國有公司享有這種開采特權(quán)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)年鑒，2010年石油和天然氣開采行業(yè)國有資產(chǎn)比重高達(dá)96。61%，工業(yè)產(chǎn)值比重94。70%。只是在煉油和成品油銷售環(huán)節(jié)存在一定數(shù)量的民營企業(yè)。
行政性壁壘使石油市場形成寡頭壟斷成為必然，其壟斷地位是石油企業(yè)憑借行政部門賦予的特殊權(quán)力獲得的。三大國有石油公司“劃地域而治”的做法以及對(duì)外合作專營的做法使得其他資本很難進(jìn)入。即使是其他一些大型中央企業(yè)，例如想進(jìn)入石油領(lǐng)域的中化集團(tuán)，也沒有通過進(jìn)入采油環(huán)節(jié)的相關(guān)審批，高壁壘導(dǎo)致石油開采領(lǐng)域非常高的市場集中度。
研究中國的行政性壟斷問題，石油行業(yè)是非常典型的案例之一。為此，本刊特別專訪了天則所項(xiàng)目研究員錢璞，就中國石油行業(yè)行政性壟斷的現(xiàn)狀、成因和未來的改革路徑進(jìn)行了深入透徹的分析和探討。
記者：天則所7月2日發(fā)布的《中國行政性壟斷的原因、行為與破除》報(bào)告中稱，國內(nèi)石油產(chǎn)業(yè)的行政壟斷特性非常強(qiáng)，是行政部門通過相關(guān)政策賦予了三家寡頭壟斷公司——中石油、中海油和中石化以絕對(duì)的壟斷地位。是怎樣得出這樣一個(gè)結(jié)論的？行政性壟斷的作用體現(xiàn)在哪里？
錢璞：石油產(chǎn)業(yè)的行政性壟斷主要體現(xiàn)在六個(gè)方面。其實(shí)早在1999年《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》（國辦發(fā)（1999）38號(hào)，以下簡稱“38號(hào)文件”）頒布后，其中對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的規(guī)定，就能體現(xiàn)石油產(chǎn)業(yè)在一個(gè)完整產(chǎn)業(yè)鏈上的壟斷。
首先是對(duì)上游開采環(huán)節(jié)的行政性壟斷。這個(gè)環(huán)節(jié)，最明顯的一點(diǎn)就是通過相關(guān)政策授予三大石油公司專營權(quán)。民營企業(yè)進(jìn)入石油上游產(chǎn)業(yè)，必須采取與中石油等合作的方式，開采被其評(píng)價(jià)為沒有價(jià)值的低產(chǎn)油區(qū)塊，全部投資風(fēng)險(xiǎn)由民營企業(yè)承擔(dān)。并且，必須將開采出石油的20%無償交給中石油，其余石油要按中石油定價(jià)全部賣給中石油。
在專營權(quán)之外，還有嚴(yán)格的進(jìn)入審批制，在油、氣項(xiàng)目的開發(fā)上，對(duì)新進(jìn)入者實(shí)行嚴(yán)格的核準(zhǔn)審批機(jī)制的同時(shí)，給予在位企業(yè)明顯的政策傾斜。同時(shí)對(duì)國有資本給予極大的支持。國資委曾明確表示，國有經(jīng)濟(jì)要對(duì)關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對(duì)控制力，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)。其對(duì)于軍工、石油和天然氣等重要資源開發(fā)及電網(wǎng)、電信等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的中央企業(yè)，國有資本應(yīng)保持獨(dú)資或絕對(duì)控股。
其次，在中游煉化環(huán)節(jié)，“38號(hào)文件”
賦予了中石化、中石油通過“劃轉(zhuǎn)、聯(lián)營、參股、收購等方式”整合地方煉廠的權(quán)力。2005年發(fā)布的《煉油工業(yè)中長期發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》《乙烯工業(yè)中長期發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》兩項(xiàng)規(guī)劃中，提出煉油工業(yè)實(shí)行準(zhǔn)入制度；對(duì)煉油廠的規(guī)模進(jìn)行了限定，要求新建煉油廠必須大于800萬噸；對(duì)區(qū)域布局進(jìn)行了限定，一般是缺油的地方建。一方面提高行業(yè)進(jìn)入門檻；另一方面壓縮民營企業(yè)進(jìn)入的空間。
第三，在下游成品油批發(fā)環(huán)節(jié)，“38號(hào)文件”規(guī)定“國內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油要全部交由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營，其他企業(yè)、單位不得批發(fā)經(jīng)營，各煉油廠一律不得自銷。對(duì)違規(guī)銷售成品油的煉油廠，要停止其原油供應(yīng)”。
這一政策遏制了民營石油企業(yè)命脈。地方政府大力進(jìn)行了清理整頓，取消了中石油、中石化以外的許多企業(yè)的經(jīng)營資格，其中不少被兩大集團(tuán)收購、兼并或者直接劃轉(zhuǎn)。在2001年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步清理整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》中進(jìn)一步強(qiáng)化了中石油和中石化的壟斷權(quán)。在進(jìn)入環(huán)節(jié)“嚴(yán)格控制新建加油站，規(guī)范新建加油站審批程序。自本意見下發(fā)之日起，各地區(qū)新建的加油站，統(tǒng)一由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)全資或控股建設(shè)”；在批發(fā)環(huán)節(jié)“成品油由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)集中批發(fā)。全國成品油批發(fā)企業(yè)布局規(guī)劃由兩大集團(tuán)制訂，報(bào)國家經(jīng)貿(mào)委審批。自本意見下發(fā)之日起，新設(shè)成品油批發(fā)企業(yè)，一律由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)報(bào)國家經(jīng)貿(mào)委審批。”
第四，行政性壟斷力量也擴(kuò)展到了運(yùn)輸環(huán)節(jié)和其他產(chǎn)品領(lǐng)域。鐵道部2003年的《鐵運(yùn)函150號(hào)令》明確規(guī)定，沒有兩大集團(tuán)同意蓋章，各鐵路局不準(zhǔn)受理成品油運(yùn)輸業(yè)務(wù)。這迫使地方和民營煉油廠采用公路運(yùn)輸，成本比鐵路高幾倍。國家發(fā)改委2004年出臺(tái)的230號(hào)文件《車用乙醇汽油擴(kuò)大試點(diǎn)方案》和《車用乙醇汽油擴(kuò)大試點(diǎn)工作實(shí)施細(xì)則》（230號(hào)文件）提出，“車用乙醇汽油只能由中石油和中石化兩大公司負(fù)責(zé)生產(chǎn)供應(yīng)。”
第五，在進(jìn)口原油環(huán)節(jié)進(jìn)行行政性壟斷。雖然民營油企已獲得“原油非國營進(jìn)口資質(zhì)”和“非國營貿(mào)易進(jìn)口配額”，但實(shí)際上中石油、中石化系統(tǒng)外的企業(yè)若進(jìn)口原油，必須持有兩大集團(tuán)出具的“排產(chǎn)”（安排生產(chǎn)）證明，海關(guān)才放行，鐵路部門才安排運(yùn)輸計(jì)劃。此外，進(jìn)口原油后還需要返銷給兩大集團(tuán)，銷售由其統(tǒng)一安排。工商聯(lián)石油商會(huì)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，非國營貿(mào)易進(jìn)口的配額并不是都由民營油企分享，目前擁有原油非國營貿(mào)易進(jìn)口資格的22家企業(yè)中，國營背景的占半數(shù)以上。此外，非國營貿(mào)易進(jìn)口原油只能用于中石油、中石化兩大集團(tuán)的煉廠加工，不得供應(yīng)給地方煉廠或流通。這也是非國營貿(mào)易原油進(jìn)口管理的核心和關(guān)鍵。
最后一點(diǎn)是在儲(chǔ)備環(huán)節(jié)的行政性壟斷。在2003年啟動(dòng)的國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)中，占國內(nèi)石油零售半壁江山的民營企業(yè)，因“對(duì)其監(jiān)管存在很大難度”被擋在門外。
可見，在石油產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、加工和銷售甚至進(jìn)口等環(huán)節(jié)，雖然某些鏈條存在自然壟斷屬性，然而通過設(shè)定壟斷權(quán)排斥民營企業(yè)競爭的做法是顯而易見的行政壟斷。
記者：那么石油行業(yè)的這種無處不在的行政性壟斷是怎樣形成的？
錢璞：形成的原因有很多。首先一點(diǎn)就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性，政企分離還是不夠徹底。尤其在原有部門撤消、合并以及新興部門設(shè)立的過程中，行政部門職權(quán)的重新界定，行政部門間、政企間的權(quán)限分工不清為行政權(quán)力的濫用造成了可乘之機(jī)。石油產(chǎn)業(yè)管理部門歷經(jīng)了7次變化，2001～2003年宏觀管理機(jī)構(gòu)還曾一度缺失。此外1988年9月，政府撤銷石油工業(yè)部，將其整體改制為中國石油天然氣總公司，人員和部分行業(yè)管理權(quán)限直接平移到企業(yè)，使得企業(yè)和主管機(jī)構(gòu)之間存在著密切的關(guān)聯(lián)。同時(shí)在中石油成立之時(shí)，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)能源部關(guān)于組建中國石油天然氣總公司報(bào)告的通知》中就將原石油工業(yè)部的部分政府職能轉(zhuǎn)移給了中石油。
其次是觀念上的誤導(dǎo)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，石油等被認(rèn)為是關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)命脈的物資，直接由政府統(tǒng)一分配。改革開放后，雖然中國經(jīng)濟(jì)總體繼續(xù)保持著產(chǎn)業(yè)放開的趨勢(shì)，但隨著國有經(jīng)濟(jì)向“關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”收縮，國有企業(yè)加強(qiáng)了資源性領(lǐng)域的控制與擴(kuò)張。在“政府比市場更能保證國計(jì)民生”的觀念指導(dǎo)下，國計(jì)民生也就被一些人用來作為國有企業(yè)代表政府實(shí)施壟斷經(jīng)營的借口。
第三是中央財(cái)政最大化需求。1978年之后，我國石油行業(yè)效率低下的狀況顯現(xiàn)出來，石油產(chǎn)量不斷下降、企業(yè)虧損嚴(yán)重，為此國家對(duì)石油行業(yè)在一定程度上放松了管制。主要體現(xiàn)在價(jià)格雙軌制和進(jìn)入上的放松。1990年代之后，民營和私有企業(yè)相繼進(jìn)入。2000年前后許多實(shí)業(yè)資本開始進(jìn)入油氣領(lǐng)域。當(dāng)時(shí)，新疆、黑龍江、吉林、陜西等地都出現(xiàn)過這種處于“灰色地帶”的非國有性質(zhì)投資者。但是2000年以來，全球礦產(chǎn)資源品價(jià)格進(jìn)入新的上漲周期，隨著資源租的增加，由各級(jí)政府機(jī)構(gòu)介入以及礦產(chǎn)部門、央企、地方國企和私人投資者之間等多角色參與的博弈愈演愈烈。
上世紀(jì)80年代初，我國的原油產(chǎn)量首次突破了1億噸，當(dāng)時(shí)這1億噸原油歸屬3個(gè)部門、20個(gè)省市自治區(qū)分頭管理，各取所需。1983年中央決定在原有撫順石化、金陵石化的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，組建中國石化（600028，股吧）總公司。并將石油部、化工部和紡織部三個(gè)部門分管的39家企業(yè)統(tǒng)一劃給中石化總公司。其中一個(gè)重要的原因就是財(cái)政收入。按當(dāng)時(shí)石油部規(guī)劃小組測(cè)算，若利用好這1億噸油，國家財(cái)政收入可增加115億元，相當(dāng)于整個(gè)財(cái)政收入的1/10。
我國石油行業(yè)每年的利潤高達(dá)2000多億元，實(shí)際上在其他由政府控制石油產(chǎn)業(yè)的國家，一個(gè)共同的原因就是基于中央可獲得豐厚的財(cái)政收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)90年代末同樣是開采1噸原油，由地方開采，地方可以收取11種稅費(fèi)，總計(jì)465元，而央企開采稅費(fèi)只有6種，地方收入不足百元。事實(shí)上，利益沖突中最根本的問題是地方與中央的利益矛盾，因此在石油部門強(qiáng)化行政性壟斷的起始階段，實(shí)際是獲得了中央政府一定的支持。
還有一點(diǎn)不得不說，就是國內(nèi)政府官員和企業(yè)高管之間相互流動(dòng)，結(jié)成利益同盟，對(duì)比于國外的“院外活動(dòng)”，我們?cè)诒举|(zhì)上是一種“院內(nèi)活動(dòng)”。公司高級(jí)管理人員和商業(yè)利益集團(tuán)游說者進(jìn)入政府并擔(dān)任要職，在政策制訂和實(shí)施的過程中，這就可能為他們?cè)?jīng)代表的團(tuán)體謀取特別的好處。政府官員進(jìn)入私人部門的，也可以利用自己與政府的聯(lián)系來為現(xiàn)在所代表的團(tuán)體謀取特別的利益。
記者：在石油行業(yè)中，行政部門的哪些行為可以被認(rèn)定是“行政性壟斷行為”？請(qǐng)您給我們舉一些具體的例子來說明一下。
錢璞：作用最明顯的就是通過部門規(guī)章擴(kuò)大自己的權(quán)力。根據(jù)我國立法慣例，全國人大、地方人大倚重行政主管機(jī)關(guān)起草法案，正式法律又常常需要大量行政法規(guī)加以具體化。在法律缺位的情況下，對(duì)行業(yè)的管理往往依靠部門的規(guī)章，在這過程中，一些部門用各種形式把自身利益暗含進(jìn)去，借助法規(guī)、規(guī)章、政策文件等形式把自己部門的權(quán)力擴(kuò)大化。石油石化行業(yè)中諸多文件，例如“38號(hào)文”、“72號(hào)文”等，都僅是部門的意見、通知等非正式法規(guī)，因?yàn)槟艿玫叫姓块T的執(zhí)行，所以企業(yè)可以借助這些文件在生產(chǎn)、流通等領(lǐng)域獲取壟斷權(quán)。
還有就是政府又通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、行政授權(quán)等方式進(jìn)一步強(qiáng)化其壟斷地位。比如2007年國家發(fā)改委決定“從2007年4月1日起，中央財(cái)政對(duì)進(jìn)口原油加工形成的虧損給予適當(dāng)補(bǔ)助，補(bǔ)助資金按月預(yù)撥和清算。二季度安排的進(jìn)口成品油實(shí)行增值稅全額先征后返政策”。但是該項(xiàng)規(guī)定僅適用于兩大集團(tuán)，廣大地方煉油企業(yè)并沒有享受到財(cái)政補(bǔ)貼，瀕臨破產(chǎn)，不得不“轉(zhuǎn)包”兩大集團(tuán)的部分加工任務(wù)，而兩大集團(tuán)從中牟利。
2007～2009年中石油獲得政府補(bǔ)貼192。08億，稅費(fèi)返還175。29億。中石化從2005-2008年共獲得政府補(bǔ)助高達(dá)726。53億，占集團(tuán)總的凈利潤的30。45％。2009年在國內(nèi)油價(jià)明顯高于世界原油價(jià)格水平時(shí)，中國石油仍然獲得了10。97億的補(bǔ)貼和22。12億稅費(fèi)返還。補(bǔ)貼理由是“中國政府為保障原油、成品油市場供應(yīng)而給予本集團(tuán)的財(cái)政扶持補(bǔ)貼。”
與之相對(duì)照，十幾年來民營地方煉廠沒有享受煉油補(bǔ)貼，也沒有配套的下游銷售體系。金融危機(jī)爆發(fā)以后，政府的政策和資金大幅度向國有大型壟斷企業(yè)傾斜。國有壟斷巨頭油企也在這一浪潮中大獲其益，壟斷實(shí)力大大加強(qiáng)，而民營油企的市場地位被進(jìn)一步削弱。中央政府通過龐大的財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)一步強(qiáng)化了壟斷油企在市場中特有的地位。
記者：就像您提到的，行政部門賦予的三大國企壟斷地位的行為，對(duì)民營企業(yè)來說，是巨大的不公和擠壓。那么據(jù)天則收集的數(shù)據(jù)和分析來看，國內(nèi)石油行業(yè)的民營企業(yè)現(xiàn)狀和未來發(fā)展如何？
錢璞：首先，國內(nèi)的三大石油巨頭已經(jīng)完全控制了資源的開采和進(jìn)口渠道，在煉油環(huán)節(jié)也處于壟斷地位，也就是說，在成品油的上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)，已經(jīng)是完全的壟斷了。在零售環(huán)節(jié)，目前中石化和中石油占據(jù)了大部分市場，而民營企業(yè)由于無法取得穩(wěn)定的油源，每當(dāng)出現(xiàn)油荒的時(shí)候，就會(huì)處于極端不利的情境中。
一旦兩集團(tuán)不向民營加油站供油，民營加油站無油可供，只能倒閉或被兩巨頭收購。兩大石油巨頭可以借此來打壓民營企業(yè)。民營企業(yè)加油站不斷被蠶食，成品油市場將會(huì)更加處于不利于消費(fèi)者的局面。來自中國商業(yè)聯(lián)合會(huì)石油流通委員會(huì)的消息，在2006年底，中國民營石油批發(fā)企業(yè)663家，民營加油站45064座，但到2008年，中國民營石油批發(fā)企業(yè)關(guān)門、倒閉了2/3，加油站關(guān)門、倒閉1/3。
同時(shí)，煉油環(huán)節(jié)的虧損一直是石油企業(yè)向國家申請(qǐng)補(bǔ)貼的理由。但這一領(lǐng)域也未向其他資本完全放開，主要原因在于國有石油企業(yè)可通過這一環(huán)節(jié)的壟斷侵占民營資本利潤，擠壓民營煉油企業(yè)和民營加油站的獲利空間。
根據(jù)《證券市場周刊》數(shù)據(jù)，2011年中石油自采原油1。2億噸，它將一半自采原油對(duì)外直接銷售，銷售量為0。62億噸，內(nèi)部銷售量為0。58億噸，外部采購為0。76億噸。中石油將自采原油對(duì)外高價(jià)銷售，同時(shí)高價(jià)由外部采購原油。
這樣做的結(jié)果是，對(duì)外銷售的價(jià)格比較高，給企業(yè)帶來較高的利潤；外采的原油價(jià)格也比較高，給外界造成一種煉油成本很高的表象，可以通過這樣的手法要求國家對(duì)煉油板塊進(jìn)行補(bǔ)貼。根據(jù)1998年原國家計(jì)委《原油成品油價(jià)格改革方案》及2009年國家發(fā)改委《石油價(jià)格管理辦法（試行）》規(guī)定，兩個(gè)集團(tuán)內(nèi)部油田與煉廠之間購銷的原油價(jià)格由集團(tuán)公司自主制定。而自其他石油集團(tuán)或進(jìn)口原油按照國際原油市場價(jià)格定。
中石油直接對(duì)外銷售原油，無疑會(huì)大幅增加生產(chǎn)與勘探板塊的利潤，而如果直接出售于內(nèi)部，究竟以何定價(jià)外界很難知曉，這就為其從煉油板塊向勘探生產(chǎn)板塊轉(zhuǎn)移利潤創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。
中石油、中石化將原油銷售給煉油企業(yè)，如果是石油石化系統(tǒng)內(nèi)的煉油企業(yè)，一方面可通過縱向一體化的經(jīng)營模式，將上下游獲得的利潤對(duì)煉油環(huán)節(jié)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼；另一方面又可以獲得政府的財(cái)政補(bǔ)貼。而民營煉油企業(yè)由于獲得原油的渠道受限，市場占有率較低，和中石油、中石化討價(jià)還價(jià)的能力很弱，因此只能被動(dòng)接受原油價(jià)格，生產(chǎn)出成品油后要全部交由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營，上下游的利潤空間都受到擠壓。
第三是憑借資源優(yōu)勢(shì)將壟斷勢(shì)力向下游延伸。中石油2004年以中石油管道局業(yè)務(wù)主導(dǎo)，組成管道燃?xì)馔顿Y有限公司，開始進(jìn)入城市燃?xì)庑袠I(yè)。2008年，中石油組建了昆侖燃?xì)庥邢薰?，利用天然氣上游資源優(yōu)勢(shì)，不斷加大整合規(guī)模，形成了上中下游全產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)營模式。
昆侖燃?xì)夤就ㄟ^擴(kuò)充其城市管道業(yè)務(wù)，對(duì)中石油在建和即將投產(chǎn)的管線，實(shí)現(xiàn)與管線建設(shè)同步開展規(guī)劃和開發(fā)市場，在管線通氣之時(shí)掌握若干城市的燃?xì)饨?jīng)營權(quán)。同時(shí)憑借上游資源壟斷優(yōu)勢(shì)，實(shí)施“以資源換市場”戰(zhàn)略，通過與一些地方政府簽訂排他性的專營協(xié)議，對(duì)新興的非國有燃?xì)馄髽I(yè)發(fā)展空間造成嚴(yán)重?cái)D壓和排擠。
舉個(gè)例子，2007年西氣東輸二線工程開工時(shí)，中石油與沿線的數(shù)個(gè)省份達(dá)成戰(zhàn)略合作協(xié)議，其內(nèi)容主要是為西氣東輸二線的資源尋找最終市場。2008年初，隨著西氣東輸二線工程全面開工，中石油開始利用其掌握的天然氣資源優(yōu)勢(shì)大舉向城市燃?xì)馐袌鲞M(jìn)軍。1月，中石油下屬華油集團(tuán)與石家莊市政府簽署了《合作開展城市燃?xì)鈽I(yè)務(wù)框架協(xié)議》，而此前，石家莊這塊市場屬于國內(nèi)最大的民營燃?xì)夤尽聤W燃?xì)狻ｋS后，中石油還和江蘇、云南、湖南、甘肅等省都簽訂了類似協(xié)議。中石油上下游一體化對(duì)下游燃?xì)馄髽I(yè)形成巨大成本及氣源供應(yīng)壓力，下游企業(yè)的談判地位被削弱，限制了企業(yè)的發(fā)展和生存空間。隨著中石油加緊對(duì)下游的控制，對(duì)于燃?xì)馄髽I(yè)來說，考慮氣源穩(wěn)定供應(yīng)的需要，出路只能是繼續(xù)通過置換資源的方式讓出部分市場，或者采取與中石油合作的方式生存。這樣發(fā)展的結(jié)果是市場將形成實(shí)質(zhì)上非常少數(shù)幾家控制的寡頭壟斷格局。
在這樣懸殊的力量對(duì)比之下，壟斷石油國企運(yùn)用其行政能量與民資爭奪有利的加油站位置、甚至是以行政手段關(guān)停競爭對(duì)手的情況也并不罕見。
記者：除了對(duì)民營企業(yè)的巨大影響外，石油行業(yè)的這種行政性壟斷局面是否對(duì)中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)分配等方面也有影響？
錢璞：當(dāng)然，行政性壟斷對(duì)中國社會(huì)的危害性更大，主要是造成了嚴(yán)重的福利損失和分配扭曲。
根據(jù)Cowling和Mueller計(jì)算壟斷福利損失的公式DWL=π/2，以及《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中石油和天然氣開采業(yè)以及石油加工、煉焦業(yè)的利潤數(shù)據(jù)，我們得出2001-2010年石油產(chǎn)業(yè)壟斷造成的社會(huì)福利凈損失上限約為8776。2億元。
同時(shí)，還有被低估的成本問題。首先是地租問題，根據(jù)中國城市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的工業(yè)用地價(jià)格（105個(gè)監(jiān)測(cè)城市），按3%來計(jì)算中石油公司應(yīng)繳納的地租，2001-2010年，中石油公司共少繳納土地租金1638。1億元。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，這是一個(gè)低估的數(shù)據(jù)，因?yàn)橹惺凸具€有大量土地是商業(yè)性用地，其價(jià)格或租金要大大高于工業(yè)用地。
其次是資源租的缺失。我國《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)暫行規(guī)定》中，礦區(qū)使用費(fèi)的比例最高是12。5%。其他國家的礦區(qū)使用費(fèi)一般也都在10%以上。因此我們計(jì)算應(yīng)繳納的資源租金時(shí)，石油價(jià)格在40美元以下按價(jià)格的10%計(jì)算應(yīng)繳納的資源租，在價(jià)格超過40美元以上區(qū)間按我國石油特別收益金的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算資源租?？鄢牙U納的資源租金，2001～2010年石油企業(yè)少繳納的租金約2881。3億元。
第三是福利損失，石油行政性壟斷造成的福利損失包括：壟斷凈福利損失、被低估的成本，以及壟斷利潤。被低估的成本和壟斷利潤從其支出途徑上看，其上限最終都成了非生產(chǎn)性耗散，從機(jī)會(huì)成本來看這部分也是福利損失。因此我們測(cè)算出2001-2010年中國石油產(chǎn)業(yè)社會(huì)福利損失為30848億元，占石油產(chǎn)業(yè)利潤的120。55%。
記者：這幾年由于貧富差距的不斷拉大，三大石油壟斷企業(yè)的高福利、高工資問題同樣也備受公眾詬病，天則所是否對(duì)此也進(jìn)行了研究和測(cè)算？
錢璞：對(duì)于這點(diǎn)，我只需要用一系列數(shù)字就能說明問題。
據(jù)2011年7月《財(cái)富》發(fā)布的資料顯示，在全球最大500家公司排名中，中石化銷售額為2034。22億美元，員工估計(jì)已逾64萬人?；始覛づ剖偷匿N售額為3781。52億美元，其全球員工僅不到10萬人。根據(jù)人均銷售額比較，?？松梨诜謩e為中石化和中石油的9倍和27倍；人均利潤上，?？松梨诜謩e為中石化和中石油的17倍和24倍。
在收入水平上，我國石油產(chǎn)業(yè)員工的收入遠(yuǎn)高于社會(huì)平均水平。2010年中海油的人均薪酬約34萬元，是社會(huì)平均水平的10倍左右。根據(jù)?？松梨诠镜哪陥?bào)，2010年公司人均成本為14。16萬美元，同年美國人均收入約為5萬美元，美孚員工收入是社會(huì)平均水平的2。8倍。
高管薪酬問題更為明顯。根據(jù)公司年報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2007-2010年中石油高管人均薪酬分別是96。29萬、89。23萬、86。18萬和110。22萬，同時(shí)企業(yè)的實(shí)際營業(yè)利潤率為8。90%、7。46%、-7。38%和2。50%。鑒于公司的實(shí)際業(yè)績，高管收入與業(yè)績似無關(guān)系。根據(jù)《中國上市公司高管薪酬指數(shù)報(bào)告》（2011）研究，除顯性薪酬外，中石油的高管和普通員工還有在職消費(fèi)和隱性薪酬，這些數(shù)據(jù)不會(huì)在年報(bào)中直接披露。但是，通過從年報(bào)披露的非經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流大致推算出中石油的在職消費(fèi)和隱性薪酬。其中，高管的隱性薪酬遠(yuǎn)比顯示出的數(shù)據(jù)要高。
同時(shí)，由于在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上都存在顯著的行政性壟斷特征，企業(yè)掌握著重要資源和部分行政權(quán)力，而這些權(quán)力又最終集中在個(gè)人手中，使得石油產(chǎn)業(yè)成為腐敗重地。近十年來石油行業(yè)密集地發(fā)生了一系列的腐敗案。
因此，從窄口徑上，根據(jù)估算，2001-2010年石油上游行業(yè)造成的社會(huì)福利凈損失上限為13295。6億元。這部分福利既沒有被消費(fèi)者得到，也沒有被生產(chǎn)者得到，是純粹的福利凈損失。從寬口徑上，壟斷利潤中很大部分成為非生產(chǎn)性耗散，從機(jī)會(huì)成本來看這部分也是福利損失，從這一意義上來說，2001-2010石油產(chǎn)業(yè)社會(huì)福利損失共約為29903億元。行業(yè)性行政壟斷造成了巨大的資源配置損失，生產(chǎn)效率的損失，同時(shí)也是造成我國目前收入分配不公的一個(gè)重要原因。
中國石油產(chǎn)業(yè)行政性壟斷的形成與演變
1979年之前，我國石油產(chǎn)業(yè)是一個(gè)完全的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)體系，國家計(jì)委和國家經(jīng)委制定投資計(jì)劃和任務(wù)目標(biāo)，財(cái)政部負(fù)責(zé)撥款，地質(zhì)部負(fù)責(zé)勘探，石油部負(fù)責(zé)具體生產(chǎn)經(jīng)營。所有的企業(yè)都是石油部下屬的單位，投資計(jì)劃、產(chǎn)品銷售、人員安排、成本核算、工資等級(jí)、任務(wù)指標(biāo)等都是相關(guān)部門確定。全部石油及產(chǎn)品納入國家綜合平衡計(jì)劃，實(shí)行統(tǒng)一分配，分級(jí)管理，在國內(nèi)形成統(tǒng)一的石油購銷渠道，企業(yè)只需按照指標(biāo)來完成任務(wù)。
1978年之后，我國石油產(chǎn)業(yè)效率低下的狀況顯現(xiàn)出來，石油產(chǎn)量不斷下降、企業(yè)虧損嚴(yán)重，為此國家對(duì)石油產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了幾次改革。1979年國務(wù)院批準(zhǔn)原石油部實(shí)行產(chǎn)量包干政策，規(guī)定石油超產(chǎn)和節(jié)約部分，可以按當(dāng)時(shí)國際價(jià)格出售，其差額用于石油勘探和開發(fā)。1984年后實(shí)行了“放調(diào)結(jié)合，以放為主”的方針，開始逐漸放開價(jià)格。并且在1990年代初，中國石油化工總公司和中國石油總公司獲得了成品油9%，原油5%的自銷權(quán)，從此石油流通體制出現(xiàn)了計(jì)劃與市場雙軌并存的局面。
為了與國外合作開發(fā)海上石油，1982年3月我國成立了中國海洋石油總公司，負(fù)責(zé)對(duì)外合作開發(fā)海上石油；1983年國家整合各部門的石油煉化企業(yè)組建了中國石油化工總公司；1988年9月，國家撤銷石油工業(yè)部，將其整體改制為中國石油天然氣總公司，管理陸上石油公司。至此我國石油產(chǎn)業(yè)形成了中國石油壟斷石油勘探開采、中國石化壟斷石油煉化、中海油壟斷海洋石油勘探開采的三家壟斷格局。
1997年國家又成立了新星石油公司，公司有權(quán)進(jìn)行整個(gè)石油產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)。1998年中國石油產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了重組，將全國的石油業(yè)務(wù)按照南方、北方、海上三方地域劃分為中國石油化工集團(tuán)公司（2000年新星石油公司整體并入中石化集團(tuán)）、中國石油天然氣集團(tuán)公司、中國海洋石油公司三家集團(tuán)公司，三家公司均為縱向一體化的全業(yè)務(wù)公司。
石油產(chǎn)業(yè)主管部門也歷經(jīng)多次變化。
1980-1982年，成立國家能源委員會(huì)，負(fù)責(zé)石油、煤炭、電力三個(gè)部。這個(gè)階段能源委對(duì)石油產(chǎn)業(yè)實(shí)施的是綜合管理。
1982-1988年，撤銷國家能源委，恢復(fù)1980年前的管理方式，由石油部對(duì)石油產(chǎn)業(yè)全權(quán)管理。
1988-1993年石油部被撤銷，國家成立能源部。能源部對(duì)石油、煤炭、電力等行業(yè)實(shí)施統(tǒng)一管理。中石油、中石化雖然是企業(yè)，但承擔(dān)著一定的行政職能，如對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的管理等。
1993-2001年能源部被撤銷，政府組建石油化學(xué)工業(yè)局，隸屬國家經(jīng)貿(mào)委，但中石油、中石化仍執(zhí)行部分行業(yè)管理職能，政府對(duì)石油產(chǎn)業(yè)管理力度減輕，管理方式是指導(dǎo)性的。
2001-2003年國家石油化學(xué)工業(yè)局被撤銷，宏觀管理機(jī)構(gòu)一度缺失。此時(shí)石油產(chǎn)業(yè)無主管部門。
2003-2005年國家成立能源局，能源局對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的管理屬于綜合管理。
2005年至今，國務(wù)院成立了能源工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)石油產(chǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。政府對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的管理職能分散在不同的專門管理部門。主要包括發(fā)改委、建設(shè)部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、商務(wù)部、國家環(huán)?？偩?、國家稅務(wù)總局。
1988年，石油工業(yè)部撤消后，中石油、中石化和中海油三大企業(yè)實(shí)際上獲得了各自領(lǐng)域的部分行業(yè)管理權(quán)。1998年3月，九屆人大一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》
決定對(duì)石油石化工業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組，分別組建中國石油和中國石化兩個(gè)特大型企業(yè)集團(tuán)公司。1994年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于改革原油、成品油流通體制的意見》，加強(qiáng)對(duì)原油、成品油生產(chǎn)、流通的宏觀管理，至此，石油流通再次回到計(jì)劃軌道。
1999年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》（國辦發(fā)〔1999〕38號(hào)）。該文件規(guī)定，國內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油要全部交由中石油、中石化的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營，其他企業(yè)不得批發(fā)經(jīng)營，各煉油廠一律不得自銷。確定了中石油、中石化在成品油批發(fā)市場的行政性壟斷地位。
一旦兩集團(tuán)不向民營加油站供油，民營加油站無油可供，只能倒閉或被兩巨頭收購。兩大石油巨頭可以借此來打壓民營企業(yè)。民營企業(yè)加油站不斷被蠶食，成品油市場將會(huì)更加處于不利于消費(fèi)者的局面。來自中國商業(yè)聯(lián)合會(huì)石油流通委員會(huì)的消息，在2006年底，中國民營石油批發(fā)企業(yè)663家，民營加油站45064座，但到2008年，中國民營石油批發(fā)企業(yè)關(guān)門、倒閉了2/3，加油站關(guān)門、倒閉1/3。而今，存活的民營石油企業(yè)屈指可數(shù)。
誰壟斷了中國油氣資源？
——專訪天則所項(xiàng)目研究員錢璞
在中國，根據(jù)法律只有獲得中央政府頒發(fā)特許勘探許可證或開采許可證的企業(yè)，才能成為專營石油天然氣的勘探開采商。目前，只有中石化集團(tuán)、中石油集團(tuán)、中海油等少數(shù)國有公司享有這種開采特權(quán)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)年鑒，2010年石油和天然氣開采行業(yè)國有資產(chǎn)比重高達(dá)96。61%，工業(yè)產(chǎn)值比重94。70%。只是在煉油和成品油銷售環(huán)節(jié)存在一定數(shù)量的民營企業(yè)。
行政性壁壘使石油市場形成寡頭壟斷成為必然，其壟斷地位是石油企業(yè)憑借行政部門賦予的特殊權(quán)力獲得的。三大國有石油公司“劃地域而治”的做法以及對(duì)外合作專營的做法使得其他資本很難進(jìn)入。即使是其他一些大型中央企業(yè)，例如想進(jìn)入石油領(lǐng)域的中化集團(tuán)，也沒有通過進(jìn)入采油環(huán)節(jié)的相關(guān)審批，高壁壘導(dǎo)致石油開采領(lǐng)域非常高的市場集中度。
研究中國的行政性壟斷問題，石油行業(yè)是非常典型的案例之一。為此，本刊特別專訪了天則所項(xiàng)目研究員錢璞，就中國石油行業(yè)行政性壟斷的現(xiàn)狀、成因和未來的改革路徑進(jìn)行了深入透徹的分析和探討。
記者：天則所7月2日發(fā)布的《中國行政性壟斷的原因、行為與破除》報(bào)告中稱，國內(nèi)石油產(chǎn)業(yè)的行政壟斷特性非常強(qiáng)，是行政部門通過相關(guān)政策賦予了三家寡頭壟斷公司——中石油、中海油和中石化以絕對(duì)的壟斷地位。是怎樣得出這樣一個(gè)結(jié)論的？行政性壟斷的作用體現(xiàn)在哪里？
錢璞：石油產(chǎn)業(yè)的行政性壟斷主要體現(xiàn)在六個(gè)方面。其實(shí)早在1999年《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》（國辦發(fā)（1999）38號(hào)，以下簡稱“38號(hào)文件”）頒布后，其中對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的規(guī)定，就能體現(xiàn)石油產(chǎn)業(yè)在一個(gè)完整產(chǎn)業(yè)鏈上的壟斷。
首先是對(duì)上游開采環(huán)節(jié)的行政性壟斷。這個(gè)環(huán)節(jié)，最明顯的一點(diǎn)就是通過相關(guān)政策授予三大石油公司專營權(quán)。民營企業(yè)進(jìn)入石油上游產(chǎn)業(yè)，必須采取與中石油等合作的方式，開采被其評(píng)價(jià)為沒有價(jià)值的低產(chǎn)油區(qū)塊，全部投資風(fēng)險(xiǎn)由民營企業(yè)承擔(dān)。并且，必須將開采出石油的20%無償交給中石油，其余石油要按中石油定價(jià)全部賣給中石油。
在專營權(quán)之外，還有嚴(yán)格的進(jìn)入審批制，在油、氣項(xiàng)目的開發(fā)上，對(duì)新進(jìn)入者實(shí)行嚴(yán)格的核準(zhǔn)審批機(jī)制的同時(shí)，給予在位企業(yè)明顯的政策傾斜。同時(shí)對(duì)國有資本給予極大的支持。國資委曾明確表示，國有經(jīng)濟(jì)要對(duì)關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對(duì)控制力，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)。其對(duì)于軍工、石油和天然氣等重要資源開發(fā)及電網(wǎng)、電信等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的中央企業(yè)，國有資本應(yīng)保持獨(dú)資或絕對(duì)控股。
其次，在中游煉化環(huán)節(jié)，“38號(hào)文件”
賦予了中石化、中石油通過“劃轉(zhuǎn)、聯(lián)營、參股、收購等方式”整合地方煉廠的權(quán)力。2005年發(fā)布的《煉油工業(yè)中長期發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》《乙烯工業(yè)中長期發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》兩項(xiàng)規(guī)劃中，提出煉油工業(yè)實(shí)行準(zhǔn)入制度；對(duì)煉油廠的規(guī)模進(jìn)行了限定，要求新建煉油廠必須大于800萬噸；對(duì)區(qū)域布局進(jìn)行了限定，一般是缺油的地方建。一方面提高行業(yè)進(jìn)入門檻；另一方面壓縮民營企業(yè)進(jìn)入的空間。
第三，在下游成品油批發(fā)環(huán)節(jié)，“38號(hào)文件”規(guī)定“國內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油要全部交由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營，其他企業(yè)、單位不得批發(fā)經(jīng)營，各煉油廠一律不得自銷。對(duì)違規(guī)銷售成品油的煉油廠，要停止其原油供應(yīng)”。
這一政策遏制了民營石油企業(yè)命脈。地方政府大力進(jìn)行了清理整頓，取消了中石油、中石化以外的許多企業(yè)的經(jīng)營資格，其中不少被兩大集團(tuán)收購、兼并或者直接劃轉(zhuǎn)。在2001年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步清理整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》中進(jìn)一步強(qiáng)化了中石油和中石化的壟斷權(quán)。在進(jìn)入環(huán)節(jié)“嚴(yán)格控制新建加油站，規(guī)范新建加油站審批程序。自本意見下發(fā)之日起，各地區(qū)新建的加油站，統(tǒng)一由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)全資或控股建設(shè)”；在批發(fā)環(huán)節(jié)“成品油由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)集中批發(fā)。全國成品油批發(fā)企業(yè)布局規(guī)劃由兩大集團(tuán)制訂，報(bào)國家經(jīng)貿(mào)委審批。自本意見下發(fā)之日起，新設(shè)成品油批發(fā)企業(yè)，一律由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)報(bào)國家經(jīng)貿(mào)委審批。”
第四，行政性壟斷力量也擴(kuò)展到了運(yùn)輸環(huán)節(jié)和其他產(chǎn)品領(lǐng)域。鐵道部2003年的《鐵運(yùn)函150號(hào)令》明確規(guī)定，沒有兩大集團(tuán)同意蓋章，各鐵路局不準(zhǔn)受理成品油運(yùn)輸業(yè)務(wù)。這迫使地方和民營煉油廠采用公路運(yùn)輸，成本比鐵路高幾倍。國家發(fā)改委2004年出臺(tái)的230號(hào)文件《車用乙醇汽油擴(kuò)大試點(diǎn)方案》和《車用乙醇汽油擴(kuò)大試點(diǎn)工作實(shí)施細(xì)則》（230號(hào)文件）提出，“車用乙醇汽油只能由中石油和中石化兩大公司負(fù)責(zé)生產(chǎn)供應(yīng)。”
第五，在進(jìn)口原油環(huán)節(jié)進(jìn)行行政性壟斷。雖然民營油企已獲得“原油非國營進(jìn)口資質(zhì)”和“非國營貿(mào)易進(jìn)口配額”，但實(shí)際上中石油、中石化系統(tǒng)外的企業(yè)若進(jìn)口原油，必須持有兩大集團(tuán)出具的“排產(chǎn)”（安排生產(chǎn)）證明，海關(guān)才放行，鐵路部門才安排運(yùn)輸計(jì)劃。此外，進(jìn)口原油后還需要返銷給兩大集團(tuán)，銷售由其統(tǒng)一安排。工商聯(lián)石油商會(huì)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，非國營貿(mào)易進(jìn)口的配額并不是都由民營油企分享，目前擁有原油非國營貿(mào)易進(jìn)口資格的22家企業(yè)中，國營背景的占半數(shù)以上。此外，非國營貿(mào)易進(jìn)口原油只能用于中石油、中石化兩大集團(tuán)的煉廠加工，不得供應(yīng)給地方煉廠或流通。這也是非國營貿(mào)易原油進(jìn)口管理的核心和關(guān)鍵。
最后一點(diǎn)是在儲(chǔ)備環(huán)節(jié)的行政性壟斷。在2003年啟動(dòng)的國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)中，占國內(nèi)石油零售半壁江山的民營企業(yè)，因“對(duì)其監(jiān)管存在很大難度”被擋在門外。
可見，在石油產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、加工和銷售甚至進(jìn)口等環(huán)節(jié)，雖然某些鏈條存在自然壟斷屬性，然而通過設(shè)定壟斷權(quán)排斥民營企業(yè)競爭的做法是顯而易見的行政壟斷。
記者：那么石油行業(yè)的這種無處不在的行政性壟斷是怎樣形成的？
錢璞：形成的原因有很多。首先一點(diǎn)就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性，政企分離還是不夠徹底。尤其在原有部門撤消、合并以及新興部門設(shè)立的過程中，行政部門職權(quán)的重新界定，行政部門間、政企間的權(quán)限分工不清為行政權(quán)力的濫用造成了可乘之機(jī)。石油產(chǎn)業(yè)管理部門歷經(jīng)了7次變化，2001～2003年宏觀管理機(jī)構(gòu)還曾一度缺失。此外1988年9月，政府撤銷石油工業(yè)部，將其整體改制為中國石油天然氣總公司，人員和部分行業(yè)管理權(quán)限直接平移到企業(yè)，使得企業(yè)和主管機(jī)構(gòu)之間存在著密切的關(guān)聯(lián)。同時(shí)在中石油成立之時(shí)，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)能源部關(guān)于組建中國石油天然氣總公司報(bào)告的通知》中就將原石油工業(yè)部的部分政府職能轉(zhuǎn)移給了中石油。
其次是觀念上的誤導(dǎo)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，石油等被認(rèn)為是關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)命脈的物資，直接由政府統(tǒng)一分配。改革開放后，雖然中國經(jīng)濟(jì)總體繼續(xù)保持著產(chǎn)業(yè)放開的趨勢(shì)，但隨著國有經(jīng)濟(jì)向“關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”收縮，國有企業(yè)加強(qiáng)了資源性領(lǐng)域的控制與擴(kuò)張。在“政府比市場更能保證國計(jì)民生”的觀念指導(dǎo)下，國計(jì)民生也就被一些人用來作為國有企業(yè)代表政府實(shí)施壟斷經(jīng)營的借口。
第三是中央財(cái)政最大化需求。1978年之后，我國石油行業(yè)效率低下的狀況顯現(xiàn)出來，石油產(chǎn)量不斷下降、企業(yè)虧損嚴(yán)重，為此國家對(duì)石油行業(yè)在一定程度上放松了管制。主要體現(xiàn)在價(jià)格雙軌制和進(jìn)入上的放松。1990年代之后，民營和私有企業(yè)相繼進(jìn)入。2000年前后許多實(shí)業(yè)資本開始進(jìn)入油氣領(lǐng)域。當(dāng)時(shí)，新疆、黑龍江、吉林、陜西等地都出現(xiàn)過這種處于“灰色地帶”的非國有性質(zhì)投資者。但是2000年以來，全球礦產(chǎn)資源品價(jià)格進(jìn)入新的上漲周期，隨著資源租的增加，由各級(jí)政府機(jī)構(gòu)介入以及礦產(chǎn)部門、央企、地方國企和私人投資者之間等多角色參與的博弈愈演愈烈。
上世紀(jì)80年代初，我國的原油產(chǎn)量首次突破了1億噸，當(dāng)時(shí)這1億噸原油歸屬3個(gè)部門、20個(gè)省市自治區(qū)分頭管理，各取所需。1983年中央決定在原有撫順石化、金陵石化的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，組建中國石化（600028，股吧）總公司。并將石油部、化工部和紡織部三個(gè)部門分管的39家企業(yè)統(tǒng)一劃給中石化總公司。其中一個(gè)重要的原因就是財(cái)政收入。按當(dāng)時(shí)石油部規(guī)劃小組測(cè)算，若利用好這1億噸油，國家財(cái)政收入可增加115億元，相當(dāng)于整個(gè)財(cái)政收入的1/10。
我國石油行業(yè)每年的利潤高達(dá)2000多億元，實(shí)際上在其他由政府控制石油產(chǎn)業(yè)的國家，一個(gè)共同的原因就是基于中央可獲得豐厚的財(cái)政收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)90年代末同樣是開采1噸原油，由地方開采，地方可以收取11種稅費(fèi)，總計(jì)465元，而央企開采稅費(fèi)只有6種，地方收入不足百元。事實(shí)上，利益沖突中最根本的問題是地方與中央的利益矛盾，因此在石油部門強(qiáng)化行政性壟斷的起始階段，實(shí)際是獲得了中央政府一定的支持。
還有一點(diǎn)不得不說，就是國內(nèi)政府官員和企業(yè)高管之間相互流動(dòng)，結(jié)成利益同盟，對(duì)比于國外的“院外活動(dòng)”，我們?cè)诒举|(zhì)上是一種“院內(nèi)活動(dòng)”。公司高級(jí)管理人員和商業(yè)利益集團(tuán)游說者進(jìn)入政府并擔(dān)任要職，在政策制訂和實(shí)施的過程中，這就可能為他們?cè)?jīng)代表的團(tuán)體謀取特別的好處。政府官員進(jìn)入私人部門的，也可以利用自己與政府的聯(lián)系來為現(xiàn)在所代表的團(tuán)體謀取特別的利益。
記者：在石油行業(yè)中，行政部門的哪些行為可以被認(rèn)定是“行政性壟斷行為”？請(qǐng)您給我們舉一些具體的例子來說明一下。
錢璞：作用最明顯的就是通過部門規(guī)章擴(kuò)大自己的權(quán)力。根據(jù)我國立法慣例，全國人大、地方人大倚重行政主管機(jī)關(guān)起草法案，正式法律又常常需要大量行政法規(guī)加以具體化。在法律缺位的情況下，對(duì)行業(yè)的管理往往依靠部門的規(guī)章，在這過程中，一些部門用各種形式把自身利益暗含進(jìn)去，借助法規(guī)、規(guī)章、政策文件等形式把自己部門的權(quán)力擴(kuò)大化。石油石化行業(yè)中諸多文件，例如“38號(hào)文”、“72號(hào)文”等，都僅是部門的意見、通知等非正式法規(guī)，因?yàn)槟艿玫叫姓块T的執(zhí)行，所以企業(yè)可以借助這些文件在生產(chǎn)、流通等領(lǐng)域獲取壟斷權(quán)。
還有就是政府又通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、行政授權(quán)等方式進(jìn)一步強(qiáng)化其壟斷地位。比如2007年國家發(fā)改委決定“從2007年4月1日起，中央財(cái)政對(duì)進(jìn)口原油加工形成的虧損給予適當(dāng)補(bǔ)助，補(bǔ)助資金按月預(yù)撥和清算。二季度安排的進(jìn)口成品油實(shí)行增值稅全額先征后返政策”。但是該項(xiàng)規(guī)定僅適用于兩大集團(tuán)，廣大地方煉油企業(yè)并沒有享受到財(cái)政補(bǔ)貼，瀕臨破產(chǎn)，不得不“轉(zhuǎn)包”兩大集團(tuán)的部分加工任務(wù)，而兩大集團(tuán)從中牟利。
2007～2009年中石油獲得政府補(bǔ)貼192。08億，稅費(fèi)返還175。29億。中石化從2005-2008年共獲得政府補(bǔ)助高達(dá)726。53億，占集團(tuán)總的凈利潤的30。45％。2009年在國內(nèi)油價(jià)明顯高于世界原油價(jià)格水平時(shí)，中國石油仍然獲得了10。97億的補(bǔ)貼和22。12億稅費(fèi)返還。補(bǔ)貼理由是“中國政府為保障原油、成品油市場供應(yīng)而給予本集團(tuán)的財(cái)政扶持補(bǔ)貼。”
與之相對(duì)照，十幾年來民營地方煉廠沒有享受煉油補(bǔ)貼，也沒有配套的下游銷售體系。金融危機(jī)爆發(fā)以后，政府的政策和資金大幅度向國有大型壟斷企業(yè)傾斜。國有壟斷巨頭油企也在這一浪潮中大獲其益，壟斷實(shí)力大大加強(qiáng)，而民營油企的市場地位被進(jìn)一步削弱。中央政府通過龐大的財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)一步強(qiáng)化了壟斷油企在市場中特有的地位。
記者：就像您提到的，行政部門賦予的三大國企壟斷地位的行為，對(duì)民營企業(yè)來說，是巨大的不公和擠壓。那么據(jù)天則收集的數(shù)據(jù)和分析來看，國內(nèi)石油行業(yè)的民營企業(yè)現(xiàn)狀和未來發(fā)展如何？
錢璞：首先，國內(nèi)的三大石油巨頭已經(jīng)完全控制了資源的開采和進(jìn)口渠道，在煉油環(huán)節(jié)也處于壟斷地位，也就是說，在成品油的上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)，已經(jīng)是完全的壟斷了。在零售環(huán)節(jié)，目前中石化和中石油占據(jù)了大部分市場，而民營企業(yè)由于無法取得穩(wěn)定的油源，每當(dāng)出現(xiàn)油荒的時(shí)候，就會(huì)處于極端不利的情境中。
一旦兩集團(tuán)不向民營加油站供油，民營加油站無油可供，只能倒閉或被兩巨頭收購。兩大石油巨頭可以借此來打壓民營企業(yè)。民營企業(yè)加油站不斷被蠶食，成品油市場將會(huì)更加處于不利于消費(fèi)者的局面。來自中國商業(yè)聯(lián)合會(huì)石油流通委員會(huì)的消息，在2006年底，中國民營石油批發(fā)企業(yè)663家，民營加油站45064座，但到2008年，中國民營石油批發(fā)企業(yè)關(guān)門、倒閉了2/3，加油站關(guān)門、倒閉1/3。
同時(shí)，煉油環(huán)節(jié)的虧損一直是石油企業(yè)向國家申請(qǐng)補(bǔ)貼的理由。但這一領(lǐng)域也未向其他資本完全放開，主要原因在于國有石油企業(yè)可通過這一環(huán)節(jié)的壟斷侵占民營資本利潤，擠壓民營煉油企業(yè)和民營加油站的獲利空間。
根據(jù)《證券市場周刊》數(shù)據(jù)，2011年中石油自采原油1。2億噸，它將一半自采原油對(duì)外直接銷售，銷售量為0。62億噸，內(nèi)部銷售量為0。58億噸，外部采購為0。76億噸。中石油將自采原油對(duì)外高價(jià)銷售，同時(shí)高價(jià)由外部采購原油。
這樣做的結(jié)果是，對(duì)外銷售的價(jià)格比較高，給企業(yè)帶來較高的利潤；外采的原油價(jià)格也比較高，給外界造成一種煉油成本很高的表象，可以通過這樣的手法要求國家對(duì)煉油板塊進(jìn)行補(bǔ)貼。根據(jù)1998年原國家計(jì)委《原油成品油價(jià)格改革方案》及2009年國家發(fā)改委《石油價(jià)格管理辦法（試行）》規(guī)定，兩個(gè)集團(tuán)內(nèi)部油田與煉廠之間購銷的原油價(jià)格由集團(tuán)公司自主制定。而自其他石油集團(tuán)或進(jìn)口原油按照國際原油市場價(jià)格定。
中石油直接對(duì)外銷售原油，無疑會(huì)大幅增加生產(chǎn)與勘探板塊的利潤，而如果直接出售于內(nèi)部，究竟以何定價(jià)外界很難知曉，這就為其從煉油板塊向勘探生產(chǎn)板塊轉(zhuǎn)移利潤創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。
中石油、中石化將原油銷售給煉油企業(yè)，如果是石油石化系統(tǒng)內(nèi)的煉油企業(yè)，一方面可通過縱向一體化的經(jīng)營模式，將上下游獲得的利潤對(duì)煉油環(huán)節(jié)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼；另一方面又可以獲得政府的財(cái)政補(bǔ)貼。而民營煉油企業(yè)由于獲得原油的渠道受限，市場占有率較低，和中石油、中石化討價(jià)還價(jià)的能力很弱，因此只能被動(dòng)接受原油價(jià)格，生產(chǎn)出成品油后要全部交由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營，上下游的利潤空間都受到擠壓。
第三是憑借資源優(yōu)勢(shì)將壟斷勢(shì)力向下游延伸。中石油2004年以中石油管道局業(yè)務(wù)主導(dǎo)，組成管道燃?xì)馔顿Y有限公司，開始進(jìn)入城市燃?xì)庑袠I(yè)。2008年，中石油組建了昆侖燃?xì)庥邢薰?，利用天然氣上游資源優(yōu)勢(shì)，不斷加大整合規(guī)模，形成了上中下游全產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)營模式。
昆侖燃?xì)夤就ㄟ^擴(kuò)充其城市管道業(yè)務(wù)，對(duì)中石油在建和即將投產(chǎn)的管線，實(shí)現(xiàn)與管線建設(shè)同步開展規(guī)劃和開發(fā)市場，在管線通氣之時(shí)掌握若干城市的燃?xì)饨?jīng)營權(quán)。同時(shí)憑借上游資源壟斷優(yōu)勢(shì)，實(shí)施“以資源換市場”戰(zhàn)略，通過與一些地方政府簽訂排他性的專營協(xié)議，對(duì)新興的非國有燃?xì)馄髽I(yè)發(fā)展空間造成嚴(yán)重?cái)D壓和排擠。
舉個(gè)例子，2007年西氣東輸二線工程開工時(shí)，中石油與沿線的數(shù)個(gè)省份達(dá)成戰(zhàn)略合作協(xié)議，其內(nèi)容主要是為西氣東輸二線的資源尋找最終市場。2008年初，隨著西氣東輸二線工程全面開工，中石油開始利用其掌握的天然氣資源優(yōu)勢(shì)大舉向城市燃?xì)馐袌鲞M(jìn)軍。1月，中石油下屬華油集團(tuán)與石家莊市政府簽署了《合作開展城市燃?xì)鈽I(yè)務(wù)框架協(xié)議》，而此前，石家莊這塊市場屬于國內(nèi)最大的民營燃?xì)夤尽聤W燃?xì)狻ｋS后，中石油還和江蘇、云南、湖南、甘肅等省都簽訂了類似協(xié)議。中石油上下游一體化對(duì)下游燃?xì)馄髽I(yè)形成巨大成本及氣源供應(yīng)壓力，下游企業(yè)的談判地位被削弱，限制了企業(yè)的發(fā)展和生存空間。隨著中石油加緊對(duì)下游的控制，對(duì)于燃?xì)馄髽I(yè)來說，考慮氣源穩(wěn)定供應(yīng)的需要，出路只能是繼續(xù)通過置換資源的方式讓出部分市場，或者采取與中石油合作的方式生存。這樣發(fā)展的結(jié)果是市場將形成實(shí)質(zhì)上非常少數(shù)幾家控制的寡頭壟斷格局。
在這樣懸殊的力量對(duì)比之下，壟斷石油國企運(yùn)用其行政能量與民資爭奪有利的加油站位置、甚至是以行政手段關(guān)停競爭對(duì)手的情況也并不罕見。
記者：除了對(duì)民營企業(yè)的巨大影響外，石油行業(yè)的這種行政性壟斷局面是否對(duì)中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)分配等方面也有影響？
錢璞：當(dāng)然，行政性壟斷對(duì)中國社會(huì)的危害性更大，主要是造成了嚴(yán)重的福利損失和分配扭曲。
根據(jù)Cowling和Mueller計(jì)算壟斷福利損失的公式DWL=π/2，以及《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中石油和天然氣開采業(yè)以及石油加工、煉焦業(yè)的利潤數(shù)據(jù)，我們得出2001-2010年石油產(chǎn)業(yè)壟斷造成的社會(huì)福利凈損失上限約為8776。2億元。
同時(shí)，還有被低估的成本問題。首先是地租問題，根據(jù)中國城市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的工業(yè)用地價(jià)格（105個(gè)監(jiān)測(cè)城市），按3%來計(jì)算中石油公司應(yīng)繳納的地租，2001-2010年，中石油公司共少繳納土地租金1638。1億元。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，這是一個(gè)低估的數(shù)據(jù)，因?yàn)橹惺凸具€有大量土地是商業(yè)性用地，其價(jià)格或租金要大大高于工業(yè)用地。
其次是資源租的缺失。我國《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)暫行規(guī)定》中，礦區(qū)使用費(fèi)的比例最高是12。5%。其他國家的礦區(qū)使用費(fèi)一般也都在10%以上。因此我們計(jì)算應(yīng)繳納的資源租金時(shí)，石油價(jià)格在40美元以下按價(jià)格的10%計(jì)算應(yīng)繳納的資源租，在價(jià)格超過40美元以上區(qū)間按我國石油特別收益金的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算資源租?？鄢牙U納的資源租金，2001～2010年石油企業(yè)少繳納的租金約2881。3億元。
第三是福利損失，石油行政性壟斷造成的福利損失包括：壟斷凈福利損失、被低估的成本，以及壟斷利潤。被低估的成本和壟斷利潤從其支出途徑上看，其上限最終都成了非生產(chǎn)性耗散，從機(jī)會(huì)成本來看這部分也是福利損失。因此我們測(cè)算出2001-2010年中國石油產(chǎn)業(yè)社會(huì)福利損失為30848億元，占石油產(chǎn)業(yè)利潤的120。55%。
記者：這幾年由于貧富差距的不斷拉大，三大石油壟斷企業(yè)的高福利、高工資問題同樣也備受公眾詬病，天則所是否對(duì)此也進(jìn)行了研究和測(cè)算？
錢璞：對(duì)于這點(diǎn)，我只需要用一系列數(shù)字就能說明問題。
據(jù)2011年7月《財(cái)富》發(fā)布的資料顯示，在全球最大500家公司排名中，中石化銷售額為2034。22億美元，員工估計(jì)已逾64萬人?；始覛づ剖偷匿N售額為3781。52億美元，其全球員工僅不到10萬人。根據(jù)人均銷售額比較，?？松梨诜謩e為中石化和中石油的9倍和27倍；人均利潤上，?？松梨诜謩e為中石化和中石油的17倍和24倍。
在收入水平上，我國石油產(chǎn)業(yè)員工的收入遠(yuǎn)高于社會(huì)平均水平。2010年中海油的人均薪酬約34萬元，是社會(huì)平均水平的10倍左右。根據(jù)?？松梨诠镜哪陥?bào)，2010年公司人均成本為14。16萬美元，同年美國人均收入約為5萬美元，美孚員工收入是社會(huì)平均水平的2。8倍。
高管薪酬問題更為明顯。根據(jù)公司年報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2007-2010年中石油高管人均薪酬分別是96。29萬、89。23萬、86。18萬和110。22萬，同時(shí)企業(yè)的實(shí)際營業(yè)利潤率為8。90%、7。46%、-7。38%和2。50%。鑒于公司的實(shí)際業(yè)績，高管收入與業(yè)績似無關(guān)系。根據(jù)《中國上市公司高管薪酬指數(shù)報(bào)告》（2011）研究，除顯性薪酬外，中石油的高管和普通員工還有在職消費(fèi)和隱性薪酬，這些數(shù)據(jù)不會(huì)在年報(bào)中直接披露。但是，通過從年報(bào)披露的非經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流大致推算出中石油的在職消費(fèi)和隱性薪酬。其中，高管的隱性薪酬遠(yuǎn)比顯示出的數(shù)據(jù)要高。
同時(shí)，由于在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上都存在顯著的行政性壟斷特征，企業(yè)掌握著重要資源和部分行政權(quán)力，而這些權(quán)力又最終集中在個(gè)人手中，使得石油產(chǎn)業(yè)成為腐敗重地。近十年來石油行業(yè)密集地發(fā)生了一系列的腐敗案。
因此，從窄口徑上，根據(jù)估算，2001-2010年石油上游行業(yè)造成的社會(huì)福利凈損失上限為13295。6億元。這部分福利既沒有被消費(fèi)者得到，也沒有被生產(chǎn)者得到，是純粹的福利凈損失。從寬口徑上，壟斷利潤中很大部分成為非生產(chǎn)性耗散，從機(jī)會(huì)成本來看這部分也是福利損失，從這一意義上來說，2001-2010石油產(chǎn)業(yè)社會(huì)福利損失共約為29903億元。行業(yè)性行政壟斷造成了巨大的資源配置損失，生產(chǎn)效率的損失，同時(shí)也是造成我國目前收入分配不公的一個(gè)重要原因。
中國石油產(chǎn)業(yè)行政性壟斷的形成與演變
1979年之前，我國石油產(chǎn)業(yè)是一個(gè)完全的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)體系，國家計(jì)委和國家經(jīng)委制定投資計(jì)劃和任務(wù)目標(biāo)，財(cái)政部負(fù)責(zé)撥款，地質(zhì)部負(fù)責(zé)勘探，石油部負(fù)責(zé)具體生產(chǎn)經(jīng)營。所有的企業(yè)都是石油部下屬的單位，投資計(jì)劃、產(chǎn)品銷售、人員安排、成本核算、工資等級(jí)、任務(wù)指標(biāo)等都是相關(guān)部門確定。全部石油及產(chǎn)品納入國家綜合平衡計(jì)劃，實(shí)行統(tǒng)一分配，分級(jí)管理，在國內(nèi)形成統(tǒng)一的石油購銷渠道，企業(yè)只需按照指標(biāo)來完成任務(wù)。
1978年之后，我國石油產(chǎn)業(yè)效率低下的狀況顯現(xiàn)出來，石油產(chǎn)量不斷下降、企業(yè)虧損嚴(yán)重，為此國家對(duì)石油產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了幾次改革。1979年國務(wù)院批準(zhǔn)原石油部實(shí)行產(chǎn)量包干政策，規(guī)定石油超產(chǎn)和節(jié)約部分，可以按當(dāng)時(shí)國際價(jià)格出售，其差額用于石油勘探和開發(fā)。1984年后實(shí)行了“放調(diào)結(jié)合，以放為主”的方針，開始逐漸放開價(jià)格。并且在1990年代初，中國石油化工總公司和中國石油總公司獲得了成品油9%，原油5%的自銷權(quán)，從此石油流通體制出現(xiàn)了計(jì)劃與市場雙軌并存的局面。
為了與國外合作開發(fā)海上石油，1982年3月我國成立了中國海洋石油總公司，負(fù)責(zé)對(duì)外合作開發(fā)海上石油；1983年國家整合各部門的石油煉化企業(yè)組建了中國石油化工總公司；1988年9月，國家撤銷石油工業(yè)部，將其整體改制為中國石油天然氣總公司，管理陸上石油公司。至此我國石油產(chǎn)業(yè)形成了中國石油壟斷石油勘探開采、中國石化壟斷石油煉化、中海油壟斷海洋石油勘探開采的三家壟斷格局。
1997年國家又成立了新星石油公司，公司有權(quán)進(jìn)行整個(gè)石油產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)。1998年中國石油產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了重組，將全國的石油業(yè)務(wù)按照南方、北方、海上三方地域劃分為中國石油化工集團(tuán)公司（2000年新星石油公司整體并入中石化集團(tuán)）、中國石油天然氣集團(tuán)公司、中國海洋石油公司三家集團(tuán)公司，三家公司均為縱向一體化的全業(yè)務(wù)公司。
石油產(chǎn)業(yè)主管部門也歷經(jīng)多次變化。
1980-1982年，成立國家能源委員會(huì)，負(fù)責(zé)石油、煤炭、電力三個(gè)部。這個(gè)階段能源委對(duì)石油產(chǎn)業(yè)實(shí)施的是綜合管理。
1982-1988年，撤銷國家能源委，恢復(fù)1980年前的管理方式，由石油部對(duì)石油產(chǎn)業(yè)全權(quán)管理。
1988-1993年石油部被撤銷，國家成立能源部。能源部對(duì)石油、煤炭、電力等行業(yè)實(shí)施統(tǒng)一管理。中石油、中石化雖然是企業(yè)，但承擔(dān)著一定的行政職能，如對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的管理等。
1993-2001年能源部被撤銷，政府組建石油化學(xué)工業(yè)局，隸屬國家經(jīng)貿(mào)委，但中石油、中石化仍執(zhí)行部分行業(yè)管理職能，政府對(duì)石油產(chǎn)業(yè)管理力度減輕，管理方式是指導(dǎo)性的。
2001-2003年國家石油化學(xué)工業(yè)局被撤銷，宏觀管理機(jī)構(gòu)一度缺失。此時(shí)石油產(chǎn)業(yè)無主管部門。
2003-2005年國家成立能源局，能源局對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的管理屬于綜合管理。
2005年至今，國務(wù)院成立了能源工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)石油產(chǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。政府對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的管理職能分散在不同的專門管理部門。主要包括發(fā)改委、建設(shè)部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、商務(wù)部、國家環(huán)?？偩?、國家稅務(wù)總局。
1988年，石油工業(yè)部撤消后，中石油、中石化和中海油三大企業(yè)實(shí)際上獲得了各自領(lǐng)域的部分行業(yè)管理權(quán)。1998年3月，九屆人大一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》
決定對(duì)石油石化工業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組，分別組建中國石油和中國石化兩個(gè)特大型企業(yè)集團(tuán)公司。1994年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于改革原油、成品油流通體制的意見》，加強(qiáng)對(duì)原油、成品油生產(chǎn)、流通的宏觀管理，至此，石油流通再次回到計(jì)劃軌道。
1999年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》（國辦發(fā)〔1999〕38號(hào)）。該文件規(guī)定，國內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油要全部交由中石油、中石化的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營，其他企業(yè)不得批發(fā)經(jīng)營，各煉油廠一律不得自銷。確定了中石油、中石化在成品油批發(fā)市場的行政性壟斷地位。
