去年建設(shè)部頒發(fā)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化的意見》，在業(yè)內(nèi)乃至社會各界引起了強烈反響。全國各地都把加快市政公用行業(yè)市場化改革作為今年工作的重點。今天我想結(jié)合城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)的特點，就城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)實施特許經(jīng)營的有關(guān)問題談點個人的意見。

1 我國城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)具有廣闊的發(fā)展前景

　　改革開放以來，隨著我國城鎮(zhèn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略的實施和城鎮(zhèn)居民生活水平的提高，城鎮(zhèn)燃氣事業(yè)得到了快速發(fā)展。城鎮(zhèn)燃氣已經(jīng)成為許多城鎮(zhèn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施之一。特別是1997年以陜氣進京為標(biāo)志，揭示了我國城鎮(zhèn)燃氣的發(fā)展進入了大規(guī)模利用天然氣的時代。我國城鎮(zhèn)燃氣具有廣闊的發(fā)展空間，市場前景很好。
　　一是城鎮(zhèn)化水平提升，要求城鎮(zhèn)燃氣大力發(fā)展。
　　21世紀(jì)頭二十年是我國全面建設(shè)小康社會，經(jīng)濟建設(shè)更加發(fā)展的時期，也是我國城鎮(zhèn)化水平快速推進的重要時期。在這期間，我國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)將會朝著現(xiàn)代化城鎮(zhèn)發(fā)展，也將會產(chǎn)生一批新的城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)燃氣等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施需求量很大。據(jù)測算，我國城鎮(zhèn)化水平每提高一個百分點，就意味著有近1500萬農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，就要投入1．26萬億元的資金從事城鎮(zhèn)建設(shè)，其中近三分之一是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的費用。我國目前城鎮(zhèn)化水平為37．7％，根據(jù)國際經(jīng)驗，當(dāng)一個國家的城鎮(zhèn)化水平達到30％以后，這個國家的城鎮(zhèn)化水平即要進入增速提升期。專家預(yù)測，到2020年，我國城鎮(zhèn)化水平有可能達到60％，要比現(xiàn)在增加22 個百分點。即使按照目前的投資水平城鎮(zhèn)燃氣建設(shè)所需的投入是相當(dāng)可觀的。所以城鎮(zhèn)燃氣必將適應(yīng)城鎮(zhèn)化水平的提升，有一個大的發(fā)展。
　　二是西氣東輸工程的實施，需要加快城鎮(zhèn)燃氣的發(fā)展。
　　目前我國西氣東輸工程已經(jīng)啟動。廣東液化天然氣工程也將開工，華東、華中、華南等地區(qū)有上百個城鎮(zhèn)正在或即將建設(shè)天然氣利用配套工程。江西等一些規(guī)劃中沒有天然氣輸配干管的城鎮(zhèn)，也在積極地實施壓縮天然氣或液化天然氣的方式，發(fā)展城鎮(zhèn)天然氣利用工程。可以說，我國城鎮(zhèn)利用天然氣正處于一個新的大發(fā)展時期。在西氣東輸工程的帶動下，城鎮(zhèn)天然氣利用工程不但需要有大量的資金投入，而且還要有一批適應(yīng)技術(shù)要求，會管理的企業(yè)。
　　三是城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)要求提高城鎮(zhèn)燃氣普及率。在現(xiàn)代化建設(shè)中，世界各國為實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，都非常重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)。我國也把生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中城鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容。城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)涉及方方面面。其中大氣環(huán)境就與城鎮(zhèn)能源結(jié)構(gòu)相關(guān)。城鎮(zhèn)燃氣屬于清潔能源，對于改善城鎮(zhèn)大氣環(huán)境有著積極的意義。但目前我國城鎮(zhèn)能源中煤炭仍然占60％的比重，城鎮(zhèn)燃氣的普及率不高。因此進一步提高城鎮(zhèn)燃氣的普及率是“十五”期間乃至今后更長時間內(nèi)政府工作的重要任務(wù)。這也為城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)提供了很好的發(fā)展機遇。

2 堅持市場化改革是發(fā)展城鎮(zhèn)燃氣的必由之路

　　城鎮(zhèn)燃氣建設(shè)，尤其是利用天然氣工程建設(shè)的一個特點是投資規(guī)模比較大。我國是一個發(fā)展中國家，為了保持經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，各方面都需要投入。所以用什么辦法解決城鎮(zhèn)燃氣建設(shè)的經(jīng)營是一個大問題。我國城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)面對城鎮(zhèn)燃氣大發(fā)展，存在兩大難題。一是建設(shè)資金缺口比較大。據(jù)測算，如果按照傳統(tǒng)辦法籌集資金，即政府財政投入、城鎮(zhèn)維護費、利用外國政府和國際金融組織貸款等辦法，只能解決總投資的20％左右，其余80％的資金必須依靠社會資金和銀行貸款來解決。一是行業(yè)改革相對滯后，劃域而治的管理體系還沒有完全打破。國有燃氣企業(yè)缺乏活力，目前狀況不適應(yīng)城鎮(zhèn)大發(fā)展的要求。要解決這兩個難題必須實行市場化改革。大家知道我國經(jīng)濟體制改革是以市場經(jīng)濟作為取向，現(xiàn)在出臺的法規(guī)和政策都必須符合這一改革要求，對過去出臺的法規(guī)政策也都按照這一要求進行清理，以便經(jīng)濟建設(shè)都能按照市場規(guī)則去進行。在市場經(jīng)濟條件下，只要有市場前景的商機，都應(yīng)充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。建設(shè)城鎮(zhèn)燃氣設(shè)施并向社會提供燃氣產(chǎn)品服務(wù)是城鎮(zhèn)政府的責(zé)任和義務(wù)。但這并不意味著只有政府出資建設(shè)才是唯一的出路。也應(yīng)該運用市場機制來解決資金不足的問題?；诖耍哉殉雠_政策鼓勵社會資金、外國資本采取獨立、合資、合作等多種形式參與我國城鎮(zhèn)燃氣設(shè)施等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。其辦法就是運用特許經(jīng)營的方式公開向社會招標(biāo)，擇優(yōu)選擇城鎮(zhèn)燃氣設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的主體。利用市場機制來解決建設(shè)與經(jīng)營中的問題并與授予特許經(jīng)營許可的企業(yè)簽定特許經(jīng)營協(xié)議。取得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)可以發(fā)揮其在資本市場上的融資能力和技術(shù)管理優(yōu)勢，解決項目建設(shè)所需資金，按時保質(zhì)保量建設(shè)項目，向社會提供協(xié)議規(guī)定的產(chǎn)品服務(wù)。政府即按照特許經(jīng)營協(xié)議，允許企業(yè)通過政府核定的價格收取經(jīng)營所得，以獲得回報。這樣項目建設(shè)所需資金，項目建設(shè)者與經(jīng)營完全由企業(yè)負責(zé)，政府則按照協(xié)議進行監(jiān)管。這種辦法在許多發(fā)達國家均被采用。現(xiàn)在國際上的特許經(jīng)營通常是采取BOT方式，也有TOT的方式，即將已經(jīng)建成的燃氣設(shè)施通過有償轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，經(jīng)營期滿后再收回。由于TOT 模式是由民間企業(yè)或外商企業(yè)直接租賃管理現(xiàn)有項目，不需要承擔(dān)建設(shè)期的風(fēng)險和土地征用等問題，有較大的吸引力。因此可以說，特許經(jīng)營的方式是這種完全按照市場機制的運作方式，既發(fā)揮了企業(yè)追求利益的積極性，又解決了政府管理體制改革中遇到的一些問題方向，是一個好辦法，也是發(fā)展我國城鎮(zhèn)燃氣的必由之路。

3 實施特許經(jīng)營必須開拓創(chuàng)新 深化城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)的改革

　　我國城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)在前些年發(fā)展很快，為改善城鎮(zhèn)環(huán)境，提高人民生活質(zhì)量，發(fā)展經(jīng)濟作出了巨大貢獻。在改革中，城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)已基本上形成了政企分開的局面，涌現(xiàn)了一批公司化經(jīng)營和市場化運作水平較高的企業(yè)。但從總體上說，由于我們很多城鎮(zhèn)燃氣起步時，沿用了計劃經(jīng)濟條件下的傳統(tǒng)辦法，各自成立各自的公司，一城市一個公司劃地而治，建設(shè)由政府投資，干部由政府任命，虧損由政府承擔(dān)，致使這些企業(yè)缺乏市場競爭的壓力。在城鎮(zhèn)天然氣大發(fā)展中，這些企業(yè)中少有企業(yè)能真正有能力，去開拓市場，擴大自己的經(jīng)營領(lǐng)域。對于這一點，很多同仁均有共識，認(rèn)為必須抓住我國城鎮(zhèn)天然氣大發(fā)展的機遇，深化改革，在改革中求發(fā)展。前面已經(jīng)介紹過，國家已經(jīng)明確了兩項重大政策。一是鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式參與城鎮(zhèn)燃氣建設(shè)；二是允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與城鎮(zhèn)燃氣經(jīng)營。也就是說政府已全面開放城鎮(zhèn)燃氣市場，在相同的市場準(zhǔn)入條件下，將通過要適應(yīng)過去公開招標(biāo)方式，擇優(yōu)選擇城鎮(zhèn)燃氣建設(shè)和經(jīng)營單位。通過實施這些政策，一是可以形成投資主體多元化、投資途徑多樣化，來解決城鎮(zhèn)燃氣建設(shè)資金不足等問題。也就是說目前政府已創(chuàng)造了市場化的條件，誰都可以來投資，都可以來參與經(jīng)營。同時，政府在推進這項改革中，也必須還在認(rèn)真研究和解決不適應(yīng)改革要求的舊的制度。如目前已經(jīng)取消了燃氣企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定，以及正在研究起草《城市公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和相關(guān)的合同范本等目的就是為了進一步推進開放市場化改革，真正按照市場規(guī)則，對行業(yè)進行管理。同時各級政府還要為開放市場發(fā)展城鎮(zhèn)燃氣創(chuàng)造條件。要規(guī)范程序，強化監(jiān)管。尤其是在實施特許經(jīng)營制度的起步階級，要根據(jù)相關(guān)的法規(guī)和政策，借鑒國內(nèi)外改革經(jīng)驗，制定相關(guān)的措施和辦法，積極而又穩(wěn)妥地推進改革。
　　在市場化改革中，另一個重大問題是現(xiàn)有燃氣企業(yè)的改革問題。我認(rèn)為對于現(xiàn)有城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)來說，重要的問題是要抓住機遇，加大改革力度，加快改革步伐，提高市場競爭的能力。在市場化改革中企業(yè)競爭能力最主要的表現(xiàn)點是其在資本市場上的競爭能力。城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)在打破地區(qū)之間，行業(yè)之間的封鎖和行業(yè)資質(zhì)壁壘后，誰進入城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)都是可以的。有人可能會說，具備資金實力的人不懂城鎮(zhèn)燃氣也不能讓他進入城鎮(zhèn)燃氣市場。事實上不是這樣。我國城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)內(nèi)就有不少這種例子，他們的可貴之處，在于抓住商機在市場競爭中去發(fā)展自己，壯大自己。在市場經(jīng)濟條件下，任何企業(yè)只要是投資這種行業(yè)，他肯定對這個行業(yè)的市場進行過可行性研究，進行了經(jīng)濟效益的分析，決不會盲目決策。因為他們的動機是追求利潤最大化。他們往往先委托一家中介作市場分析和評估，若認(rèn)為可以投資，就會采取具有吸引力的辦法招攬從事事這項投資的專門人才，幫助他按照所要投資項目相關(guān)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等來細化方案，再經(jīng)董事會懂事會討論決策。在項目實施過程中，又會招用一批有技術(shù)的、懂業(yè)務(wù)的人員進行合理的人力資源配置。其結(jié)果顯得很有活力，效益也好。關(guān)鍵是他們的機制很好，完全是按照市場規(guī)則運作。
　　現(xiàn)在國內(nèi)很多民營企業(yè)在經(jīng)過艱苦創(chuàng)業(yè)，完成了原始資本積累之后，已經(jīng)把著力點轉(zhuǎn)移到投資城鎮(zhèn)建設(shè)方面來了。在他們看來，投資這類項目，可以獲得穩(wěn)定回報。
　　今年5月20日中國建設(shè)報發(fā)表了一篇題目是“民營資本投資公用事業(yè)漸入佳境”的文章，該文認(rèn)為公用事業(yè)引入民營資本，其穩(wěn)定乃至高額的投資回報和巨大的規(guī)模效應(yīng)自然“引無數(shù)英雄競折腰”，民間資本投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營，是政府“開挖”了一條讓民間資本進入市政公用行業(yè)建設(shè)與經(jīng)營的渠道，將有更多的有實力的民營企業(yè)爭搶這一誘人的“蛋糕”。在我國城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)，很多企業(yè)都看準(zhǔn)了西氣東輸所帶來的大發(fā)展機遇，一些境外企業(yè)已經(jīng)進入國內(nèi)的城鎮(zhèn)燃氣市場，做得紅紅火火外，國內(nèi)新奧、華焱、百江、上海通達能源等民營企業(yè)也顯得格外活躍。這種現(xiàn)象說明了兩個問題：一個問題是，對于城鎮(zhèn)燃氣等市政公用行業(yè)，已經(jīng)打破了原有的體制性障礙，民營企業(yè)，外國境外企業(yè)已經(jīng)可以與國內(nèi)燃氣行業(yè)中的國有企業(yè)在同一起步線上展開競爭，已經(jīng)成為不爭的事實。而且他們的的確確是抓住了我國城鎮(zhèn)燃氣大發(fā)展的機遇，利用他們實力和優(yōu)勢搶占城市燃氣市場。另一個問題是，面對這種形勢行業(yè)內(nèi)原來的燃氣企業(yè)，尤其是我們的國有企業(yè)也必須抓住機遇，盡快進行改革。境外企業(yè)和民營企業(yè)靈活的經(jīng)營機制、較好的經(jīng)濟效益和較快的發(fā)展速度，無形中已經(jīng)給這些國有企業(yè)以巨大的壓力。面對這種壓力，出路只有通過改革，提高發(fā)展自己。在城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)，已經(jīng)有外資企業(yè)和民營企業(yè)通過并購、重組等方式，參與了一些城市國有燃氣企業(yè)的重組，形成了混合所有制的模式，過去單一的國有企業(yè)、私有企業(yè)越來越多地發(fā)展為各類資本交叉持股的混合所有制經(jīng)濟。所以尚未改制的國有企業(yè)要認(rèn)真面對這個問題。要按照“公司法”，實行真實的企業(yè)化運作，走多元投資、民營的路子。各地政府也要采取必要的措施，在人事、勞動、社保、財稅、國資等方方面面給予政策上的指導(dǎo)和支持，處理好各類群體之間的利益，確保改革的平穩(wěn)進行。否則，一旦機會失去，就必將失去發(fā)展的良機。

4 燃氣企業(yè)在特許經(jīng)營中要認(rèn)真研究的幾個問題

　　在西氣東輸工程的推動下，目前我國城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)正在積極研究如何與上游簽訂照付不議合同；很多企業(yè)也在為擴展自己的市場范圍，正在或即將與外商或國內(nèi)民營企業(yè)實行合資后與城鎮(zhèn)政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議；也有企業(yè)在與城鎮(zhèn)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議后，正在或即將為開拓城鎮(zhèn)市場而不懈努力。這三項工作，實質(zhì)上已經(jīng)概括了在我國城鎮(zhèn)燃氣發(fā)展中燃氣企業(yè)所面臨的、也是必須認(rèn)真研究解決的問題。
　　第一，城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)必須簽定好天然氣銷售合同。
　　這個問題是全國城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)普遍關(guān)心的帶有共性的問題，從去年5月份開始，中國城市燃氣協(xié)會已組織專家，進行了多次研究，提出了兩份很有價值的資料。一份是《關(guān)于城市利用天然氣若干問題的意見》，協(xié)會已正式行文報告給建設(shè)部。建設(shè)部經(jīng)過研究后，將此意見轉(zhuǎn)給了國家西氣東輸領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，他們對此很重視，并在7月 11日與建設(shè)部和中國城市燃氣協(xié)會就其中的一些問題進一步交換了意見。中國城市燃氣協(xié)會寫的第二份材料《關(guān)于城市燃氣企業(yè)簽定“天然氣銷售合同”的思考》，轉(zhuǎn)發(fā)給了各有關(guān)燃氣企業(yè)，有關(guān)燃氣企業(yè)與上游簽定合同中所涉及包括合同中的技術(shù)、商房務(wù)，法律等等問題，都有一個針對性很強的意見，非常實用很有指導(dǎo)意義。當(dāng)然要真正解決好這些問題，還有待于各燃氣企業(yè)參照這些原則去落實和處理。我認(rèn)為，只要大家都能創(chuàng)造性去解決問題，是一定能解決好天然氣銷售合同中各種矛盾和利益關(guān)系。
　　第二，燃氣企業(yè)在與城鎮(zhèn)政府簽定特許經(jīng)營協(xié)議中的幾個問題。
　　從前面所介紹的情況看，城鎮(zhèn)燃氣市場將是一個開放的市場。城鎮(zhèn)政府，將面向市場，通過公開招標(biāo)方式，擇優(yōu)選擇城鎮(zhèn)燃氣設(shè)施的建設(shè)者和經(jīng)營者；有實力的企業(yè)，可以跨地區(qū)、跨行業(yè)建設(shè)經(jīng)營城鎮(zhèn)燃氣項目。其出發(fā)點就是引進市場競爭機制，發(fā)展城鎮(zhèn)燃氣。這就要求燃氣企業(yè)按照有關(guān)特許經(jīng)營的管理規(guī)定，要與城鎮(zhèn)政府簽定特許經(jīng)營協(xié)議。而目前這項改革雖已在一些城鎮(zhèn)取得了成功的經(jīng)驗，深圳等一些城鎮(zhèn)政府已出臺了城鎮(zhèn)公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法。但從總體上說，這項改革還剛剛起步，很多政府還沒有經(jīng)驗，有很多問題仍需要從理念上、程序上進行深入研究和規(guī)范。
　　首先是政府與燃氣企業(yè)的關(guān)系問題。政府是授權(quán)方，企業(yè)是被授權(quán)方，兩者之間要通過簽定特許經(jīng)營協(xié)議，建立一種持久的合作伙伴關(guān)系。所簽定的協(xié)議條文將則成為雙方履行協(xié)議的行為準(zhǔn)則，而這種協(xié)議的條文要比一般的工程合同的供貨契約復(fù)雜得多。因為企業(yè)不能指望協(xié)議一生效，就能盈得豐厚的利潤，政府要為企業(yè)最終實現(xiàn)合同期的投資回報，提供協(xié)議中承諾的條件。企業(yè)必須按照協(xié)議保證正常、不間斷運轉(zhuǎn)，同時還要適應(yīng)用戶需求變化，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。承擔(dān)相應(yīng)的財務(wù)方面的風(fēng)險和法律責(zé)任。
　　二是關(guān)于價格問題。價格問題涉及城鎮(zhèn)居民和燃氣企業(yè)的利益，是一個重要的問題。城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)所要追求的投資回報和利潤，一是取決于市場范圍，一是取決于價格。但城鎮(zhèn)燃氣價格屬于政府定價的范疇。政府定價主要的決定因素是城鎮(zhèn)居民和其他用戶的承受能力，另一個因素是政策性因素，如政府可能要從調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，注重環(huán)境治理的角度，強調(diào)煤改氣，擴大用氣范圍。第三個因素現(xiàn)在一些城鎮(zhèn)在發(fā)展城鎮(zhèn)燃氣中，還執(zhí)行收取初裝費的規(guī)定等等，所以政府與燃氣企業(yè)在簽定特許經(jīng)營協(xié)議時，對價格問題要進行充分的討論，要充分考慮城鎮(zhèn)燃氣項目收支平衡，使價格定在比較合理的范圍。
　　三是關(guān)于協(xié)議中明確特許經(jīng)營期問題。從概念上說，特許經(jīng)營期間問題也是協(xié)議雙方所要研究確定的一個主要問題。特許經(jīng)營期問題主要取決于燃氣企業(yè)與政府簽定協(xié)議中所要采取的經(jīng)營方式，投資回報期等因素。從國外的情況看，特許經(jīng)營的期限，是直接根據(jù)特許經(jīng)營項目的財產(chǎn)的經(jīng)濟折舊年限來確定的。而折舊期限在多數(shù)情況下長于銀行貨款的償還期限。在我國城鎮(zhèn)利用天然氣工程中，授權(quán)經(jīng)營的企業(yè)在經(jīng)營過程中是需要不斷投資，才能不斷擴大城鎮(zhèn)供氣范圍，完善城鎮(zhèn)燃氣系統(tǒng)，所以在頭些年，收益較小，因此也必須通過合理確定特許經(jīng)營期限來給予補償。從授權(quán)方來說，要考慮被授權(quán)方的正常利潤，又要考慮好如何促進被授權(quán)者的再投資，可以適當(dāng)延長特許經(jīng)營期限。
　　四是特許經(jīng)營協(xié)議中，還應(yīng)明確什么情況下收回特許經(jīng)營權(quán)，什么情況下授權(quán)方可以贖回特許經(jīng)營權(quán)，以及授權(quán)方對被授權(quán)方進行監(jiān)督檢查，雙方就合同解釋發(fā)生爭執(zhí)時的仲裁等等內(nèi)容都應(yīng)有相應(yīng)的條款，進行約定。
　　總之在實施城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營中，簽定好特許經(jīng)營協(xié)議對授權(quán)方和被授權(quán)方都是很重要的。建設(shè)部城市建設(shè)司目前正在組織編制《城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營協(xié)議范本》，希望我們的企業(yè)積極參與這方面的討論，理出一套符合現(xiàn)行法規(guī)和經(jīng)營城鎮(zhèn)燃氣的經(jīng)濟、技術(shù)方面的約定。