國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷局日前發(fā)布《中國反壟斷年度執(zhí)法報告（2020）》（下稱《報告》）稱，“十三五”時期反壟斷工作取得重大成就，統(tǒng)一權威高效的反壟斷執(zhí)法體制初步建立，反壟斷法律體系更加完善，執(zhí)法成效更加顯著。其中，2020年共辦理結案壟斷案件109 件，涉及濫用行政權力排除、限制競爭的壟斷案例67起，在結案壟斷案件中占比高達61%。具體到石油天然氣行業(yè)，《報告》指出，濫用行政權力排除、限制競爭行為主要體現(xiàn)在下游供應環(huán)節(jié)，地方保護主義明顯。尤其是在城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)，被查辦的濫用行政權力排除、限制競爭行為較多。
多位業(yè)內人士對記者表示，在實際運行中，城鎮(zhèn)燃氣領域濫用行政權力的行為屢有發(fā)生，影響市場開放和公平的同時，嚴重影響了天然氣行業(yè)的健康發(fā)展，亟需引起各方重視并加以解決。
（文丨本報記者 李玲）
行政權力濫用現(xiàn)象頻現(xiàn)
針對燃氣領域濫用行政權力排除、限制競爭的行為，《報告》列舉了幾起典型案例。
比如，黑龍江省雙鴨山市住房和城鄉(xiāng)建設局以《燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》的形式，限定建設開發(fā)單位只能與燃氣經(jīng)營企業(yè)簽訂協(xié)議，由燃氣經(jīng)營企業(yè)對管道燃氣入戶安裝工程進行設計、安裝，剝奪了建設開發(fā)單位自主選擇燃氣工程安裝企業(yè)的權利，以及其他具有燃氣工程安裝資質企業(yè)的公平競爭權，排除和限制了相關市場的競爭。
國家市場監(jiān)督管理總局在《報告》中指出，上述行為違反了《反壟斷法》第32條“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品”的規(guī)定，構成濫用行政權力排除、限制競爭行為。
又比如，北京市房山區(qū)燃氣開發(fā)中心在開展燃氣項目報裝審批過程中，以直接委托、指定等形式，要求開發(fā)單位簽訂由房山區(qū)燃氣開發(fā)中心提供的制式合同，限定開發(fā)單位選擇房山區(qū)燃氣開發(fā)中心下屬企業(yè)從事施工建設。
《報告》稱，某些行政保護行為比較隱蔽，但產(chǎn)生的效果與濫用行政權力排除、限制競爭相似。
“現(xiàn)在小區(qū)紅線以內的管道施工、設備安裝市場是放開的，不再像以前那樣由燃氣企業(yè)壟斷，燃氣企業(yè)獲得的只是紅線以外的市政管道特許經(jīng)營權。但一些地方政府會指定獲得特許經(jīng)營權的燃氣企業(yè)負責建設、經(jīng)營，這種情況目前比較多。”陽光時代律師事務所合伙人陳新松對記者表示，“還有一些地方，政府為了加強管理，提高集中度，要求一個地區(qū)只能由一家液化石油氣企業(yè)進行經(jīng)營，這種情況下，地方政府也直接違反了《反壟斷法》。”
政企之間存在利益捆綁
《報告》分析指出，濫用行政權力排除、限制競爭行為的實施主體主要為市、縣（區(qū)）級行政機關：一方面由于部分地區(qū)政企不分、經(jīng)濟結構不合理等問題仍然存在；另一方面由于部分地方政府仍然存在地方保護的傳統(tǒng)思維，沒有處理好競爭政策與其他政策的關系，容易以政府“有形之手”不當干預市場“無形之手”，妨礙市場公平競爭。
“這幾年我國針對壟斷行為的調查很嚴格，像燃氣企業(yè)濫用市場支配地位，地方政府濫用行政權力排除、限制競爭等類似情況，遭受處罰的比較多。事實上，很多燃氣企業(yè)、地方政府一直以來都這么干，他們已經(jīng)習慣了。在國家開始規(guī)范和嚴厲整肅這種行為后，他們短期內沒能轉變固有觀念，實際上就違反了《反壟斷法》。”安徽安泰達律師事務所律師丁天進說。
在陳新松看來，這種現(xiàn)象之所以多發(fā)，原因是多方面的。“從安全角度考慮，政府指定企業(yè)的本意可能是希望安全更可控一些，也更容易監(jiān)管。但在我看來，推行市場化競爭與加強安全管理之間并不矛盾，并不是說只有一家來經(jīng)營，安全上就更可控。市場化競爭之后，主要還是政府要加強安全監(jiān)管，這才是最重要的因素。簡單地讓市場由一家來做，不要競爭，我認為在某種意義上是一種‘懶政’，對其他市場主體和消費者來說都是一種傷害。另一個原因就是，地方政府傳統(tǒng)的慣性思維沒有扭轉，沒有把握《反壟斷法》下新的背景。”
此外，多位受訪者對記者表示，這種現(xiàn)象背后有時還涉及企業(yè)與政府間的利益捆綁。“很多城燃企業(yè)本身是由市國資委或縣國資委控股的，企業(yè)和政府之間都是利益相關方，在做決策時難免會有傾斜。”丁天進指出。
《報告》也一針見血地指出，“擁有特許經(jīng)營權的城燃企業(yè)為在土地、規(guī)劃、定價等方面獲得更大的話語權，往往通過與當?shù)卣蓹嗪献鞯姆绞?，實現(xiàn)了利益捆綁。而政府為了增加收入，提升對城市燃氣的控制權，對燃氣企業(yè)的規(guī)劃和監(jiān)管等存在一定的傾向，實際上形成了對特定企業(yè)的行政保護。”
相關主體維權意識淡薄
濫用行政權力排除、限制競爭的行為，擾亂了市場公平競爭，侵害了其他市場主體的合法權利，長遠看對行業(yè)有百害而無一利。對此，多位受訪者建議，一方面政府應進一步規(guī)范自身行為；另一方面，相關主體也應積極通過合法途徑維護自身權益。
陳新松指出：“現(xiàn)在國家專門出臺了《公平競爭審查制度實施細則》，要求類似授予特許經(jīng)營權等行政文件出臺時，都要在政府內部做公平競爭的審查，以確定文件有沒有排除競爭以及行政壟斷行為。這都是政府內部自我糾正、預防相關違法行為的機制和措施。另外，從市場主體的角度講，如果把權利都授予一家，肯定損害了其他市場主體的公平競爭權，其他市場主體也要積極維護自己的權益，包括去相關部門投訴、舉報或者提起訴訟，這都是維權的方式。”
“現(xiàn)在城燃領域關于特許經(jīng)營權的矛盾糾紛多，也在一定程度上說明市場主體依法維權的意識提高了。以前遇到這種情況更多的是默不作聲，現(xiàn)在市場主體敢于依法維權，甚至跟政府提起行政訴訟，都是市場主體法律意識提高的表現(xiàn)。”陳新松說，“其實很多問題的出現(xiàn)都與政府部門脫不了干系，尤其是地方政府更換領導班子后，通常特許經(jīng)營權問題方面就會產(chǎn)生新的爭議和矛盾，這往往都是由于地方政府沒有依法行政、亂作為導致的。地方政府需要進一步規(guī)范自身行為。”
評論丨斬斷政企捆綁的利益鏈
文丨本報評論員
行政力量，本該是市場公平公正的守護者，如今卻成了燃氣企業(yè)壟斷經(jīng)營的“保護傘”，這種現(xiàn)象實在不應該出現(xiàn)，必須予以打擊。
符合條件的主體均可進入市場、參與公平競爭，這是市場經(jīng)濟的基本特征。濫用行政權力排除、限制競爭的壟斷行為，違背了最基本的經(jīng)濟運行規(guī)律，為世界各地法律所不容。我國也出臺了《反壟斷法》，對這種行為作出了嚴厲處罰規(guī)定。但在2020年結案壟斷案件中占比高達61%的事實，充分揭示出濫用行政權力仍是反壟斷領域的重災地，遏制行政權力濫用行為，一刻也不能松懈。
具體到油氣領域，燃氣行業(yè)之所以成為行政權力濫用的高發(fā)地，與我國現(xiàn)行的行業(yè)管理模式密不可分。因為燃氣行業(yè)屬于市政公用事業(yè)，所以一直以來在我國均實行特許經(jīng)營權制度，即市、縣級政府按照有關法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務。這種城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權，包含兩層含義：一是政府要在市場競爭機制下公平選擇授予特許經(jīng)營權；二是該權利僅限于居民小區(qū)紅線以外的市政管道，小區(qū)紅線以內的工程安裝業(yè)務由市場主體公平競爭。換言之，燃氣行業(yè)特許經(jīng)營權制度是以市場競爭機制為前提的，并且具有明確、嚴格的物理空間范圍。
實際運行效果證明，這種機制安排，是適合國情實際的科學合理之舉，天然氣用氣人口“從2010年的約1.8億迅速增長至2020年的4.9億”的成績，便是強有力的證據(jù)。但這一機制，也易誘發(fā)地方政府濫用行政權力。
在目前許多市、縣的城燃企業(yè)都有地方政府參股的情況下，地方政府和城燃企業(yè)是捆綁在一起的利益共同體，這必然導致地方政府會同時扮演“裁判員”和“運動員”的雙重角色。這種角色錯位，是行政權力濫用的根源所在。
俗話說，肥水不流外人田。在城市燃氣市場的巨大利益面前，地方政府違規(guī)授予特定企業(yè)特許經(jīng)營權的現(xiàn)象盛行，也就不難理解了。
但這種行為在侵害其他市場主體合法權利的同時，也直接讓消費者為壟斷經(jīng)營買單，不可避免地損害了消費者的權益。比如，燃氣工程安裝過程中，相關企業(yè)會利用市場壟斷地位強制收取不合理的費用。當前燃氣行業(yè)之所以存在飽受群眾詬病的高額燃氣初裝費，就與此類業(yè)務的排他經(jīng)營脫不了干系。表面上看，此類過高收費是因為地方政府監(jiān)管缺位，但本質上是政府的角色錯位。
對癥下藥才能藥到病除。我國燃氣行業(yè)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，目前已形成了較為成熟、完善的市場機制以及多元的市場主體和數(shù)以億計的龐大用戶。作為服務于居民用戶的市政公用事業(yè)，燃氣行業(yè)有必要也有條件對市場的進一步規(guī)范提出更加嚴格的要求，推動和維護行業(yè)的公平公正和健康發(fā)展：一方面，政府部門應擺正位置，切實履行好監(jiān)管職責，為行業(yè)的市場化改革進程保駕護航，而不是反其道而行之；另一方面，市場主體和消費者也應提升維權意識，勇于維護自身的合法權益，讓濫用行政權力的不法行為無處遁形，斬斷政企捆綁的利益鏈。
