成立國(guó)家管網(wǎng)公司涉及數(shù)千億元資產(chǎn)重組，利益博弈復(fù)雜，因此組建時(shí)間一再延遲。完成組建之后，中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)格局將被重構(gòu)。
圖/中新
文 | 徐沛宇 韓舒淋
國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（下稱“國(guó)家管網(wǎng)公司”）組建周期再次超出預(yù)期。
國(guó)家管網(wǎng)公司去年12月9日掛牌，原計(jì)劃于今年6月30日之前完成與三大油氣央企的資產(chǎn)、人員以及運(yùn)營(yíng)權(quán)的交接工作。《財(cái)經(jīng)》記者從多個(gè)信源獲悉，上述交接工作已確定無法如期完成。部分運(yùn)營(yíng)權(quán)的交接預(yù)計(jì)將在今年9月30日之前完成，資產(chǎn)和人員的交接完成時(shí)間目前還難以預(yù)計(jì)，最快今年底完成。
國(guó)家管網(wǎng)公司近期開始接手部分項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)權(quán)，主要包括“三桶油”劃入國(guó)家管網(wǎng)公司的LNG接收站。《財(cái)經(jīng)》記者從多個(gè)信源獲悉，中石油集團(tuán)下屬的油氣調(diào)控中心在今年內(nèi)將運(yùn)營(yíng)權(quán)移交給國(guó)家管網(wǎng)公司，后者將在此基礎(chǔ)上組建運(yùn)營(yíng)全國(guó)油氣調(diào)控中心。
接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，國(guó)家管網(wǎng)公司的組建實(shí)質(zhì)是重組天然氣產(chǎn)業(yè)格局，利益博弈復(fù)雜。涉及資產(chǎn)規(guī)模高達(dá)數(shù)千億元，股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，因此組建工作一再推遲。
“相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)此前想的比較簡(jiǎn)單。”一位不愿具名的中石油集團(tuán)中層干部對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，“國(guó)家管網(wǎng)公司肩負(fù)著長(zhǎng)期使命，短期內(nèi)完成組建不科學(xué)。”
不過，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，國(guó)家管網(wǎng)公司的組建周期一再推遲關(guān)鍵在于中石油的拖拉態(tài)度，畢竟管網(wǎng)是中石油目前最優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，目前各方博弈的一個(gè)焦點(diǎn)在于管輸費(fèi)的調(diào)整與否。中石油方面認(rèn)為，國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，天然氣管輸費(fèi)理應(yīng)下降。另有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，新成立的管網(wǎng)公司缺乏資金，短期內(nèi)下調(diào)管輸費(fèi)不利于管網(wǎng)公司進(jìn)行管道建設(shè)。
天然氣下游市場(chǎng)也將在國(guó)家管網(wǎng)公司成立之后迎來變局。受沖擊最大的中石油集團(tuán)正在激進(jìn)擴(kuò)張?zhí)烊粴庀掠问袌?chǎng)，以彌補(bǔ)中游資產(chǎn)剝離后的損失。這使得城市燃?xì)夤驹孤曒d道，認(rèn)為其利用上游優(yōu)勢(shì)侵占了下游企業(yè)的權(quán)益。下游市場(chǎng)的摩擦正在加劇。
資產(chǎn)重組拉鋸戰(zhàn)
國(guó)家管網(wǎng)公司注冊(cè)成立于2019年12月6日，注冊(cè)資本200億元，國(guó)務(wù)院獨(dú)資。未來，“三桶油”即中石油、中石化和中海油也將成為國(guó)家管網(wǎng)公司的主要股東。
國(guó)家管網(wǎng)公司原計(jì)劃在今年6月30日之前確定“三桶油”的股權(quán)比例，同時(shí)完成資產(chǎn)轉(zhuǎn)移交付?！敦?cái)經(jīng)》記者從多方了解到，目前來看，即使推遲到今年9月30日，資產(chǎn)重組也難以完成。
國(guó)家管網(wǎng)公司涉及的資產(chǎn)重組以市場(chǎng)化方式操作，即以市場(chǎng)公允的價(jià)格將“三桶油”劃入國(guó)家管網(wǎng)公司的資產(chǎn)折算成其對(duì)應(yīng)的股權(quán)。在國(guó)家管網(wǎng)公司組建方案里，對(duì)“三桶油”的持股比例曾經(jīng)有過兩種方案，最終方案目前仍未公布。
資產(chǎn)邊界談判復(fù)雜和估值難度較大，是國(guó)家管網(wǎng)公司資產(chǎn)重組周期推遲的主因。接近國(guó)家發(fā)改委的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，確定資產(chǎn)邊界的過程耗時(shí)太長(zhǎng)，各方矛盾難以協(xié)同。經(jīng)過艱難談判之后，目前已基本確定劃入國(guó)家管網(wǎng)公司的資產(chǎn)范疇，但仍有個(gè)別支線管網(wǎng)的歸屬尚未確定。資產(chǎn)估值的方法、影響因子有很多人為可變的因素，涉及面太廣，導(dǎo)致重組時(shí)間超出預(yù)期。
根據(jù)《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》，國(guó)家管網(wǎng)公司的資產(chǎn)組成將包括：“三桶油”全資和控股的天然氣干線管網(wǎng)、6.4兆帕及以上的原油成品油管道，以及部分儲(chǔ)氣庫(kù)和液化天然氣（LNG）接收站。
“三桶油”旗下長(zhǎng)輸管道大多不是其全資子公司（項(xiàng)目），LNG接收站也多為合資企業(yè)，評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值時(shí)需要與多個(gè)股東進(jìn)行談判。即使是單一股權(quán)的管線，各方對(duì)其資產(chǎn)估值的標(biāo)準(zhǔn)模式也存在爭(zhēng)議，比如折舊年限。此外，中石油和中石化的主要管網(wǎng)資產(chǎn)均在上市公司平臺(tái)里，涉及A股、港股和美股市場(chǎng)投資人。要拿出一個(gè)各方均滿意的估值不是易事。
“這相當(dāng)于沒有裁判，讓運(yùn)動(dòng)員自己去商量比賽規(guī)則。” 不愿具名的中石油管道系統(tǒng)某中層人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，如果能讓更高層面的機(jī)構(gòu)出面，聘請(qǐng)專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)做資產(chǎn)評(píng)估，資產(chǎn)劃撥的速度會(huì)更快。
一位外資投行專業(yè)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，評(píng)估“三桶油”相關(guān)管網(wǎng)資產(chǎn)的難度主要有兩方面，一是管網(wǎng)資產(chǎn)涉及土地面積較廣，而土地資產(chǎn)的評(píng)估更復(fù)雜，比電廠等單個(gè)項(xiàng)目的資產(chǎn)評(píng)估難度更大。二是站在上市公司的角度，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)被剝離，而且還面臨低油價(jià)的困境，“三桶油”的態(tài)度肯定就是能拖就拖，而且估值如果不滿意，股東大會(huì)的投票就難以通過。
在國(guó)家管網(wǎng)公司資產(chǎn)重組時(shí)間未明確的情況下，相應(yīng)的人員崗位調(diào)動(dòng)也未完全確定。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，在中石油的管網(wǎng)系統(tǒng)里，有的子公司員工已轉(zhuǎn)移至國(guó)家管網(wǎng)公司名下工作，也有部分管網(wǎng)部門仍未接到劃轉(zhuǎn)的通知。
即使是已明確劃入國(guó)家管網(wǎng)公司的項(xiàng)目，也只是交接了運(yùn)營(yíng)權(quán)。5月16日，原屬于中海油的龍口LNG（液化天然氣）接收站在國(guó)家管網(wǎng)公司的名義下舉行開工儀式。在此之前，中海油與國(guó)家管網(wǎng)公司于4月1日簽署協(xié)議，中海油將向國(guó)家管網(wǎng)公司移交部分項(xiàng)目管理權(quán)，后者將加快推進(jìn)移交項(xiàng)目的前期和建設(shè)工作。中石油、中石化與國(guó)家管網(wǎng)公司的項(xiàng)目交接情況未見有公開披露信息。
中國(guó)石油大學(xué)(北京)教授劉毅軍對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，龍口LNG接收站在國(guó)家管網(wǎng)公司的名義下開工，不意味著該資產(chǎn)完成了交付轉(zhuǎn)移。中海油和國(guó)家管網(wǎng)公司簽署的協(xié)議啟動(dòng)了相關(guān)資產(chǎn)劃撥程序，但資產(chǎn)所有權(quán)仍未轉(zhuǎn)移。
“三桶油”向國(guó)家管網(wǎng)公司劃轉(zhuǎn)哪些LNG接收站，是其資產(chǎn)重組的另一博弈難點(diǎn)。目前已確定的是：中海油7座，分別位于天津、山東龍口、福建漳州、廣東粵東、深圳迭福、廣西防城港、海南洋浦；中石油2座，分別位于遼寧大連、深圳迭福北；中石化1座，位于廣西北海。
鑒于資產(chǎn)評(píng)估的復(fù)雜性，多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為國(guó)家管網(wǎng)公司今年將難以完成資產(chǎn)重組。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員郭焦鋒對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，2020年底前，國(guó)家管網(wǎng)公司的人員和資產(chǎn)劃撥不太可能全部完成。不過今年底前實(shí)現(xiàn)基本運(yùn)營(yíng)沒有問題。
調(diào)控中心年內(nèi)運(yùn)營(yíng)
調(diào)控中心是管網(wǎng)和儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理的中樞神經(jīng)。在國(guó)家管網(wǎng)公司涉及的所有資產(chǎn)和項(xiàng)目里，調(diào)控中心的重組和交接排在最優(yōu)先級(jí)位置。
多方信源對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，國(guó)家管網(wǎng)公司調(diào)控中心將在今年供暖季之前正式運(yùn)營(yíng)。中石油旗下的北京油氣調(diào)控中心資產(chǎn)和人員將全部劃轉(zhuǎn)至國(guó)家管網(wǎng)公司，后者將在此基礎(chǔ)上組建全國(guó)油氣干線管網(wǎng)調(diào)控中心。
工商信息顯示，國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司油氣調(diào)控中心已于2020年5月13日注冊(cè)成立，負(fù)責(zé)人為閆寶東。閆寶東曾擔(dān)任中國(guó)石油生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)部副總經(jīng)理、北京油氣調(diào)控中心副主任、黨委委員等職務(wù)。
中石油旗下北京油氣調(diào)控中心成立于2006年5月。在此之前，北京油氣調(diào)控中心集中調(diào)控運(yùn)行的長(zhǎng)輸油氣管道總里程超過5萬公里，是世界上調(diào)控管線最多、管道運(yùn)送介質(zhì)最全、運(yùn)行環(huán)境最復(fù)雜的油氣管道控制中樞。中石化和中海油由于天然氣管網(wǎng)相對(duì)偏少，此前并未建立統(tǒng)一的調(diào)控中心。
盡管運(yùn)營(yíng)時(shí)間和組織框架已基本定型，但國(guó)家管網(wǎng)公司調(diào)控中心未來的職責(zé)、權(quán)利、調(diào)度規(guī)則以及運(yùn)營(yíng)模式目前仍不清晰。
上述接近國(guó)家發(fā)改委的人士表示，國(guó)家管網(wǎng)公司的調(diào)度規(guī)則是一個(gè)復(fù)雜的體系，一開始一蹴而就不太現(xiàn)實(shí)。短期內(nèi)應(yīng)該是仍沿用之前的調(diào)控辦法，待人員、資產(chǎn)劃撥到位之后，再去做詳細(xì)的規(guī)則設(shè)計(jì)和改革。
國(guó)家管網(wǎng)公司調(diào)控中心的運(yùn)營(yíng)規(guī)則不僅涉及“三桶油”未來上下游業(yè)務(wù)銜接，還將對(duì)整個(gè)天然氣下游市場(chǎng)的發(fā)展有重要影響。不愿具名的城市燃?xì)夤狙芯咳藛T認(rèn)為，國(guó)家管網(wǎng)公司的調(diào)控中心作為壟斷機(jī)構(gòu)，必須要受到規(guī)則約束和監(jiān)管。比如，鑒于天然氣難以存儲(chǔ)的特性，國(guó)家管網(wǎng)公司在何種條件下，可以自行決定天然氣的交易？這類情況都要列出細(xì)則，限制其自由裁量權(quán)。
與此前中石油擁有的LNG接收站和儲(chǔ)氣庫(kù)資源較少不同，國(guó)家管網(wǎng)公司將有更大調(diào)控空間。據(jù)卓創(chuàng)資訊統(tǒng)計(jì)，擬劃轉(zhuǎn)至國(guó)家管網(wǎng)公司的中海油莆田、中海油粵東、中海油洋浦、中石化北海等接收站整體利用率近兩年均在50％左右，利用水平均偏低。在納入國(guó)家管網(wǎng)之后，這些利用率偏低的接收站利用率將得到提升，增加國(guó)家管網(wǎng)公司的儲(chǔ)運(yùn)調(diào)控能力。
劉毅軍表示，國(guó)家管網(wǎng)公司被業(yè)界寄予較高期待，調(diào)控中心的運(yùn)營(yíng)規(guī)則是體現(xiàn)其職能的關(guān)鍵因素。它必須拿出公正、獨(dú)立的第三方準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)規(guī)則。調(diào)控中心成立運(yùn)營(yíng)只是第一步，未來的制度建設(shè)還有較長(zhǎng)的路要走，不能急于求成。
管輸費(fèi)調(diào)整成博弈焦點(diǎn)
國(guó)家管網(wǎng)公司成立之后，除了面對(duì)自身運(yùn)營(yíng)的壓力，還要面對(duì)外界要求其降低管輸費(fèi)的壓力。
中石油此前在天然氣產(chǎn)業(yè)建立了上中下游一體化經(jīng)營(yíng)模式，中游利潤(rùn)顯著高于上下游。多位業(yè)內(nèi)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)之后，降低管輸費(fèi)是合理的，但站在有利于國(guó)家管網(wǎng)公司起步發(fā)展的角度，短期內(nèi)不宜下調(diào)。
2019年，中石油的天然氣與管道板塊經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)261.08億元。同期，其銷售進(jìn)口氣凈虧損307.10億元。中石油控股54.38％的昆侖能源是中石油下游業(yè)務(wù)平臺(tái)，2019年昆侖能源稅前利潤(rùn)為136.45億元?？梢钥闯?，中石油的天然氣與管道板塊盈利主要靠收取管輸費(fèi)。
管網(wǎng)獨(dú)立之后，中石油的天然氣板塊將出現(xiàn)巨虧。在低油價(jià)的影響下，整個(gè)中石油集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)都將面臨凈虧損。2020年一季度，在天然氣與管道板塊經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)為113.59億元的情況下，中石油整體凈虧162.30億元。
基于下游銷售價(jià)格不變甚至下調(diào)的預(yù)期，中石油認(rèn)為應(yīng)下調(diào)管輸費(fèi)，為上游進(jìn)口氣虧損讓渡利益。“如果不下降管輸費(fèi)，中石油獨(dú)自承受進(jìn)口氣的巨額虧損是難以持續(xù)的。”上述中石油管道系統(tǒng)中層人士說，在國(guó)家管網(wǎng)公司資產(chǎn)重組過程中，各方對(duì)如何調(diào)整管輸費(fèi)爭(zhēng)議較大，中石油認(rèn)為應(yīng)盡快下調(diào)。
反對(duì)意見則認(rèn)為，新生的國(guó)家管網(wǎng)公司缺乏管道建設(shè)運(yùn)營(yíng)的資金，只有資產(chǎn)，沒有現(xiàn)金，且負(fù)債率高，要保證其平穩(wěn)發(fā)展，短期內(nèi)就不應(yīng)該下調(diào)管輸費(fèi)，否則難以彌補(bǔ)管道建設(shè)的缺口。此外，如果沒有一定的利潤(rùn)率，也很難吸引社會(huì)資本投資管網(wǎng)建設(shè)，這有悖于未來大力建設(shè)油氣管網(wǎng)的趨勢(shì)。
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委2016年10月發(fā)布的相關(guān)法規(guī)，天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則制定，即核定準(zhǔn)許成本的基礎(chǔ)上，通過監(jiān)管管道運(yùn)輸企業(yè)的準(zhǔn)許收益，確定年度準(zhǔn)許總收入，進(jìn)而核定管道運(yùn)輸價(jià)格。準(zhǔn)許收益率按管道負(fù)荷率不低于75％、取得稅后全投資收益率8％的原則確定。
降低管輸費(fèi)的途徑有兩條，一是通過成本監(jiān)審，降低管輸企業(yè)的核定成本。二是直接下調(diào)管輸企業(yè)的收益率。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，管道業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)小、規(guī)模大、收益穩(wěn)定，8％的收益率偏高。但從中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的管道建設(shè)現(xiàn)狀來看，管輸企業(yè)的收益率不宜設(shè)定太低。上述城市燃?xì)夤狙芯咳藛T說，中國(guó)的油氣管道還需要大規(guī)模新建，如果要吸引更多的社會(huì)資本加入管道建設(shè)的領(lǐng)域，收益率還是要維持一定的水平。而降低管輸企業(yè)的核定成本還有較大的空間，成本監(jiān)審力度并不夠。
國(guó)家發(fā)改委曾在2017年上半年啟動(dòng)過一輪對(duì)天然氣管輸企業(yè)的成本監(jiān)審。當(dāng)時(shí)共核定了13家天然氣跨省管道運(yùn)輸企業(yè)的成本，平均降低管輸費(fèi)幅度為15％。
目前國(guó)家發(fā)改委尚未啟動(dòng)新一輪管輸成本監(jiān)審。而國(guó)家能源局今年4月15日印發(fā)的《2020年能源監(jiān)管重點(diǎn)任務(wù)清單》里，包括了對(duì)油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。國(guó)家能源局表示，將現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)工程，督促企業(yè)加快進(jìn)度，及時(shí)協(xié)調(diào)存在的問題，提升石油天然氣儲(chǔ)運(yùn)能力和供應(yīng)。
劉毅軍認(rèn)為，從天然氣市場(chǎng)化改革的最終目標(biāo)來看，目前的管輸費(fèi)定價(jià)模式是一個(gè)過渡版本。短期內(nèi)管輸費(fèi)下調(diào)是適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的必然，未來管輸費(fèi)要完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化定價(jià)。管輸費(fèi)是國(guó)家管網(wǎng)公司的核心利益，政府監(jiān)管也不可或缺。在組建國(guó)家管網(wǎng)公司的過程中，要謹(jǐn)慎調(diào)整管輸費(fèi)涉及的法規(guī)體系。
管輸費(fèi)其實(shí)是監(jiān)管國(guó)家管網(wǎng)公司的一個(gè)重要方面。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，對(duì)國(guó)家管網(wǎng)公司的監(jiān)管模式將與電網(wǎng)公司類似，即多部委混合監(jiān)管。成本監(jiān)審由發(fā)改委統(tǒng)籌，工程建設(shè)由國(guó)家能源局油氣司負(fù)責(zé)監(jiān)管，調(diào)控中心的運(yùn)行由發(fā)改委運(yùn)行局監(jiān)管，整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的則是發(fā)改委體改司。
作者為《財(cái)經(jīng)》記者，原載2020年6月8日《財(cái)經(jīng)》雜志
