文/徐東 唐國強，中國石油規(guī)劃總院 天津大學管理與經(jīng)濟學部 中國石油大學（北京）經(jīng)濟管理學院，油氣儲運

按照天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段劃分，中國目前處于天然氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展階段。2005—2013年期間，中國天然氣消費量年均增長148億m3 ，年均增速17％；2014—2016年，受中國經(jīng)濟增速放緩、可替代能源價格下跌等因素影響，天然氣消費量年均增長117億m3，年均增速6.4％；2017年起，隨著天然氣產(chǎn)業(yè)政策的逐漸利好和深化改革措施的陸續(xù)出臺，天然氣消費重新增長，2017年、2018年天然氣消費增速超過17％；2019年全年消費量3040億m3，增速9.6％。按照中國油氣體制改革進程預測，2025年之前，包括儲氣庫業(yè)務(wù)在內(nèi)的中國天然氣行業(yè)處于市場化改革推進階段，急需建立市場化資源配置機制、市場化投資建設(shè)機制、市場化定價機制、市場化運營機制等。與已進入到發(fā)展成熟階段的歐美國家天然氣產(chǎn)業(yè)相比，中國天然氣產(chǎn)業(yè)還面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡、供需矛盾突出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等諸多問題。作為天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，儲氣庫的儲氣能力、運營機制、定價模式、激勵政策等方面仍需要明確和落實。

目前，隨著油氣體制深化改革和中國天然氣產(chǎn)業(yè)政策的陸續(xù)出臺，國有油氣企業(yè)、地方國有企業(yè)（以城市燃氣企業(yè)為主）、民營企業(yè)在內(nèi)的利益相關(guān)市場主體投資地下儲氣庫的積極性較以往顯著提高。隨著儲氣庫投資建設(shè)加快，盡快客觀總結(jié)“十二·五”以來的經(jīng)驗，提出未來政策靶向；全面梳理文獻研究已有成果，提出后續(xù)研究方向和重點，通過理論文獻研究促進政策出臺，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，確立已建成的和即將投運的儲氣庫運營模式，解決運營管理的科學優(yōu)化問題均迫在眉睫。大力拓展儲氣庫業(yè)務(wù)，對于推進中國天然氣產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展及制定、實施好天然氣發(fā)展“十四·五”規(guī)劃具有舉足輕重的作用。

1　政策沿革

地下儲氣庫是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈條中最重要的調(diào)峰手段和天然氣整體供應(yīng)體系的安全保障，其管理體制和機制的設(shè)計、完善及優(yōu)化對于儲氣庫未來高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

1.1政策統(tǒng)計

目前，中國儲氣庫產(chǎn)業(yè)尚處于發(fā)展初期。長期以來，包括地下儲氣庫在內(nèi)的儲氣設(shè)施一直與天然氣長輸管道系統(tǒng)一樣，統(tǒng)一投資、建設(shè)及管理。2012年12月3日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《天然氣發(fā)展“十二·五”規(guī)劃》，提出“目前儲氣能力建設(shè)已嚴重滯后，要根據(jù)全國天然氣管網(wǎng)布局，加快建設(shè)儲氣設(shè)施，力爭到‘十二·五’末，能保障天然氣調(diào)峰經(jīng)濟需求”以及“在長輸管道沿線必須按照因地制宜、合理布局、明確重點、分布實施的原則配套建設(shè)儲氣庫調(diào)峰設(shè)施”等規(guī)劃要求。

同時，根據(jù)地區(qū)地質(zhì)、建庫及建設(shè)條件，提出了“十二·五”期間需要投資建設(shè)的儲氣庫重點項目。2016 年 12 月，國家發(fā)展和改革委員會根據(jù)天然氣發(fā)展“十二·五”規(guī)劃實施效果和現(xiàn)狀，在《能源發(fā)展“十三·五”規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《天然氣發(fā)展“十三·五”規(guī)劃》，提出要“加快儲氣設(shè)施建設(shè)，提高調(diào)峰儲備能力”。規(guī)劃部署“重點推動天然氣儲備調(diào)峰能力建設(shè)，在已初步形成的京津冀、西北、西南、東北、長三角、中西部、中南、珠三角八大儲氣基地的基礎(chǔ)上，加大地下儲氣擴容改造和新建力度，逐步建立以儲氣庫為主，氣田調(diào)峰，CNG、LNG 儲備為輔，可中斷用戶調(diào)峰為補充的綜合調(diào)峰系統(tǒng)，建立健全由供氣方、輸配企業(yè)及用戶各自承擔調(diào)峰儲備義務(wù)的多層次儲備體系，到2020年形成地下儲氣庫工作氣量 148億m3 ”。

此外，還提出“加強需求側(cè)管理，利用調(diào)峰氣價、階梯氣價等價格手段，拓展可中斷用戶，激勵各類用戶參與調(diào)峰”。為了配合天然氣發(fā)展“十二·五”“十三·五”規(guī)劃的實施，黨中央、國務(wù)院及有關(guān)政府部門陸續(xù)出臺了儲氣庫投資建設(shè)與運營管理的相關(guān)政策及管理辦法（表 1）。

表 1　“十二·五”以來中國地下儲氣庫投資建設(shè)和運營管理的政策統(tǒng)計表

1.2政策特點

在“十三· 五”規(guī)劃的收官之年，回看“十二· 五”“十三·五”兩個天然氣發(fā)展五年規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，國家及有關(guān)政府部門在兩個規(guī)劃的研究、制定及實施過程中頒布的政策、法規(guī)及相關(guān)文件具有以下 4 個特點。

（1）對儲氣庫在天然氣發(fā)展、用氣調(diào)峰及多層次儲氣體系中促進作用的認識更加準確。面對中國天然氣產(chǎn)運儲銷過程中暴露出來的主要矛盾及瓶頸問題，地下儲氣庫的發(fā)展定位，從最早“十二·五”初期的依附管道順勢發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;十三·五”的在多層次儲氣體系中的主體作用；從“十二·五”規(guī)劃中“保障調(diào)峰需求”的定性目標描述到“2020年形成地下儲氣庫工作氣量148億m3 ，2030 形成有效工作氣量 350億m3 ”的具體量化指標，體現(xiàn)出國家和有關(guān)各方對地下儲氣庫在中國多層次儲氣體系中主體作用的認識愈加準確。

（2）對各利益相關(guān)者的調(diào)峰責任和儲氣義務(wù)的認識更加合理。在“十二·五”之初，受中國油氣公司天然氣產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展特點的影響，發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策對調(diào)峰責任和儲氣義務(wù)尚未明確界定。但隨著油氣體制深化改革，逐步明確了天然氣管銷業(yè)務(wù)分離的改革措施；2014年出臺的政策明確了供氣企業(yè)應(yīng)建立天然氣儲備且工作氣量2020年至少需達到年銷售量的10％，但對城市燃氣企業(yè)僅明確了其應(yīng)當承擔小時調(diào)峰責任，并未量化規(guī)定儲氣義務(wù)；隨著認識不斷深化和改革持續(xù)推進，2017年出臺了“到2020年，縣級以上地區(qū)至少形成不低于本行政區(qū)域平均3天需求量的應(yīng)急儲氣能力”的有關(guān)規(guī)定；2018年9月，政策明確了“到2020年，供氣企業(yè)形成不低于其年合同銷售量10％、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)不低于其年用量 5％及各地區(qū)保障本行政區(qū)域 3 天日均消費量的儲氣能力”等內(nèi)容。因此，目前天然氣產(chǎn)業(yè)鏈利益相關(guān)者的儲氣義務(wù)與調(diào)峰責任已經(jīng)十分清晰合理，余下的工作就是組織實施及達成目標。

（3）意識到新時期儲氣庫投資建設(shè)的主體應(yīng)該更加多元化。在“十二·五”之初，由于天然氣領(lǐng)域改革未啟動實施，企業(yè)一體化生產(chǎn)經(jīng)營造成儲氣庫投資和建設(shè)的主體較為單一；2014 年，中國提出“鼓勵各種所有制經(jīng)濟參與儲氣設(shè)施投資建設(shè)及運營”“支持各類市場主體依法平等參與儲氣設(shè)施投資、建設(shè)及運營”以及“鼓勵社會資本參與油氣儲存設(shè)施建設(shè)運營，支持民營企業(yè)、地方國有企業(yè)等參股建設(shè)地下儲氣庫”等要求；2017年，政府頒布了“加大政府投資力度，鼓勵社會資本參與儲備設(shè)施投資運營”等相關(guān)要求；2018年，再次提出“加大儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)力度，建立多層次天然氣儲備體系，支持地方政府與企業(yè)合建儲氣服務(wù)設(shè)施”，并更加靈活地提出“支持企業(yè)通過自建合建、租賃購買儲氣設(shè)施，或者購買儲氣服務(wù)等手段履行儲氣責任”“鼓勵地方通過自建、合資、參股方式集中建設(shè)儲氣設(shè)施”以及“支持通過購買、租賃儲氣設(shè)施或者購買儲氣服務(wù)等方式，履行儲氣責任”等，均說明中國已經(jīng)意識到儲氣庫投資和建設(shè)的主體應(yīng)該越來越多元，目標導向下的實現(xiàn)方式也更加靈活、機動。

（4）儲氣服務(wù)定價應(yīng)該越來越市場化的認識更加堅定。從最初政策文件對儲氣服務(wù)的價格機制缺乏認識和說明，到2014年的“出臺價格調(diào)節(jié)手段引導儲氣設(shè)施建設(shè)，推行非居民用戶季節(jié)性差價、可中斷氣價等政策，鼓勵用氣峰谷差大的地方率先實施”以及“對獨立經(jīng)營的儲氣設(shè)施，按補償成本、合理收益的原則確定儲氣價格”等，再到 2015 年提出的“建立完善季節(jié)性氣價、峰谷氣價以及儲氣價格實施辦法”，以及 2018 年的“堅持儲氣服務(wù)和調(diào)峰氣量市場化定價”內(nèi)容，直至“十三·五”規(guī)劃提出的“加強需求側(cè)管理，利用調(diào)峰氣價、階梯氣價等價格手段，拓展可中斷用戶，激勵各類用戶參與調(diào)峰”等規(guī)劃目標?？梢?，應(yīng)借鑒國際上天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家的儲氣服務(wù)價格改革經(jīng)驗，結(jié)合中國天然氣產(chǎn)業(yè)和儲氣業(yè)務(wù)的發(fā)展特點，解除氣價管制和開展市場化定價是中國包括儲氣庫在內(nèi)的儲氣設(shè)施服務(wù)定價的改革方向及發(fā)展趨勢。

2　研究成果

2.1合理工作氣量

儲氣庫是天然氣工業(yè)發(fā)達國家的主要調(diào)峰方式。自1915年加拿大建成世界第一座儲氣庫，1916年美國在紐約利用枯竭氣田改造成美國第一座儲氣庫至今，全球地下儲氣庫的建設(shè)和運營已逾百年。在世界范圍內(nèi)，地下儲氣庫的發(fā)展十分不均衡。按照最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前全球有715座儲氣庫，近70％分布在歐美國家，中國已建成儲氣庫27座。洪波等對于保障一個國家的能源安全和天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的儲氣庫合理工作氣量進行了研究，并得到了歐美國家和中國儲氣庫的工作氣量與消費量占比情況（表 2）。

表 2　歐美國家與中國儲氣庫的工作氣量與消費量占比情況統(tǒng)計結(jié)果

其研究表明：①一個國家儲氣庫的有效工作氣量一般應(yīng)達到其年天然氣消費量的 10％以上；②如果天然氣的對外依存度超過30％，儲氣庫有效工作氣量則應(yīng)達到天然氣年消費量的12％以上；③如果天然氣的對外依存度超過50％（也有部分專家認為只要超過40％），儲氣庫工作氣量與年度天然氣消費總量之間的比例應(yīng)上升到20％以上；④中國地下儲氣庫的發(fā)展現(xiàn)狀與天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展極不匹配，工作氣量需要大幅提升。

2.2運營模式

天然氣市場成熟的歐美國家及地區(qū)的儲氣庫運營模式演變與其天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、市場環(huán)境及政策法規(guī)密切相關(guān)。鄭得文等指出歐美儲氣庫運營銷售模式有3種：①儲氣庫與管道捆綁，通過管輸費回收投資成本；②由獨立經(jīng)營商經(jīng)營，即倉儲式，收取存儲費；③完全市場化，類似期貨買賣，低買高賣，賺取差價。

李偉等相關(guān)研究表明，受市場化程度高低不同的影響，獨立儲氣庫主要集中在美國，2018年底，受美國FERC（Federal Energy Regulatory Commission）監(jiān)管的儲氣庫中，有62座獨立儲氣庫，庫容總量141億m3，占聯(lián)邦能源監(jiān)管儲氣庫總工作氣量的18％。與美國相比，市場化程度略低的歐盟國家的儲氣庫業(yè)務(wù)大多由天然氣一體化企業(yè)集團的儲氣庫子公司負責運營。

田靜等研究發(fā)現(xiàn)，美國天然氣管制放開以前，管道公司是儲氣庫中天然氣所有者，而大部分儲氣庫由管道公司和燃氣公司擁有并運營管理；放開管制后，儲氣庫產(chǎn)權(quán)所有者和業(yè)務(wù)運營者的范圍不斷擴大，州際管道公司、州內(nèi)管道公司、城市燃氣公司、獨立運營商逐步參與進來。孟浩以2015年為例，指出管道公司、城市燃氣公司、銷售公司是美國儲氣庫中天然氣的主要擁有者；儲氣庫經(jīng)營者一般不擁有儲氣庫的天然氣，僅負責日常經(jīng)營管理；承運商、城市燃氣公司、終端用戶簽訂租用協(xié)議的氣量占儲氣庫工作氣量的大部分，同時還包括一些管道公司輸送過程中的暫存氣量。

陸爭光的研究顯示，2016年美國儲氣庫的所有者和經(jīng)營者共123家，大致可以分為3類：①州際管道公司，主要利用儲氣庫平衡長輸管道負荷及加強供氣網(wǎng)絡(luò)管理，擁有的工作氣量占全國的 55％；②州內(nèi)管道公司和城市燃氣公司，主要用于平衡用氣負荷、平衡輸配及滿足終端消費，工作氣量占全國的 35％；③獨立儲氣庫公司，尤以鹽穴儲氣庫為主，工作氣量占全國的10％。

粟科華等研究發(fā)現(xiàn)，美國目前存在兩類儲氣庫運營模式：①單獨開展儲氣業(yè)務(wù)的儲氣庫公司，由于儲氣能力較小，客戶相對單一，所提供的服務(wù)類型也相對較少；②與管道統(tǒng)一經(jīng)營的儲氣庫公司，儲氣能力較大，調(diào)峰需求較旺盛，一般可以提供10種以上的服務(wù)。但兩類儲氣庫公司一般均提供固定儲氣服務(wù)、可中斷儲氣服務(wù)及寄存/暫借3類基本服務(wù)。與美國不同，加拿大儲氣設(shè)施的運營管理由其擁有公司的政策決定，國家和各省一般不直接管理。

在歐洲，儲氣庫運營模式主要有兩種：①幾個主要儲氣大國的儲氣庫基本運營管理模式是公司化管理，基本由大型能源公司、天然氣公司、電力公司、管道公司或城市燃氣公司掌控，其儲氣庫子公司負責具體運營，與其主體業(yè)務(wù)分離，實施儲氣業(yè)務(wù)的獨立商業(yè)運營；②還有一部分國家的儲氣庫業(yè)務(wù)并未獨立核算，成本是氣田經(jīng)營成本的一部分，業(yè)務(wù)也由上游公司統(tǒng)一運營，儲氣庫業(yè)務(wù)的目的只是為了優(yōu)化氣田生產(chǎn)和滿足市場需求波動。

沈鑫等研究了法國、德國、英國的儲氣庫運營模式：考慮到本國能源安全，法國允許成立上中下游一體化燃氣公司，對儲存設(shè)施進行嚴格管理，其儲氣業(yè)務(wù)由法國燃氣蘇伊士集團下屬公司 GRTgas壟斷 80％以上的業(yè)務(wù)；德國與法國類似，由于天然氣對外依存度較高，對開放儲氣庫業(yè)務(wù)較謹慎，其國內(nèi)業(yè)務(wù)基本由VGN 公司經(jīng)營管理；隨著北海氣田的逐步枯竭，英國及時作出改變，其將北海氣田作為調(diào)峰儲備庫的做法，目前國家天然氣儲氣設(shè)施由英國天然氣集團建設(shè)，但其運營由集團下屬 5 家運輸企業(yè)以市場化的方式開展，監(jiān)管工作由英國天然氣與電力辦公室Ofgem 負責。段言志等研究發(fā)現(xiàn)，歐洲天然氣容量市場由天然氣管道容量、儲氣庫容量及部分LNG接收站容量組成，市場交易由一級市場和二級市場組成，交易機制和方式各不相同。

李潔等研究發(fā)現(xiàn)，俄羅斯的地下儲氣庫基本由俄羅斯天然氣公司 Gazprom 地下儲存公司負責。該公司是 Gazprom 為了優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務(wù)管理，整合俄羅斯境內(nèi)所有地下儲氣庫項目，與 Gazprom 內(nèi)部的天然氣開采、運輸企業(yè)分離形成的獨立子公司，專門負責地下儲氣庫運營業(yè)務(wù)。同時，該地下儲氣庫公司的運營收費也類似于歐美其他國家的二部制，即儲氣服務(wù)費用按照地下儲氣庫天然氣儲存費、注/采氣費收取。

陸爭光等研究了中國儲氣庫的發(fā)展情況。2015年之前，受天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制機制制約，中國實行天然氣生產(chǎn)、運輸、儲存及銷售一體化運營模式。目前，儲氣庫建設(shè)、運營及管理均主要由國內(nèi)天然氣供應(yīng)商（即中國石油和中國石化）負責，與天然氣管道捆綁經(jīng)營。對于國家財政參與投資建設(shè)的儲氣庫，政府通過稅金返還給予投資支持，而儲氣庫的運營費用則需企業(yè)自行承擔。研究建議中國石油、中國石化內(nèi)部成立儲氣庫獨立子公司，作為儲氣庫運營主體，逐步理順儲氣庫市場化運營管理體制，不斷積累管理經(jīng)驗并儲備相關(guān)管理人才。粟科華等在探討管網(wǎng)獨立后中國儲氣庫公司經(jīng)營策略時指出，2013年7月以后，國家政策規(guī)定儲氣費從管輸費中剝離，理論上國家允許儲氣庫通過儲氣服務(wù)和經(jīng)營調(diào)峰氣盈利。但是由于天然氣價格市場化改革尚未到位，相關(guān)政策細則尚未出臺，中國儲氣庫的經(jīng)營模式仍在探索之中。

通過上述對天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家的儲氣庫運營模式進行分析，可得出以下啟示：①儲氣業(yè)務(wù)與儲氣庫擁有者的其他業(yè)務(wù)分離，財務(wù)獨立核算、市場化運作是發(fā)展趨勢；②財務(wù)、法律與產(chǎn)權(quán)分離的獨立商業(yè)運營模式是儲氣庫未來主要運營模式；③以市場化手段和二部制定價為核心的儲氣庫運營應(yīng)該圍繞固定儲氣、可中斷儲氣及寄存/暫借 3 類服務(wù)及其未來可能的衍生模式開展服務(wù)，成熟市場包括一級市場和二級市場；④與上游氣田聯(lián)合生產(chǎn)運營模式的儲氣庫一般不獨立運營；⑤個別歐洲國家出于能源稟賦和安全角度考慮，對儲氣業(yè)務(wù)實施相對壟斷經(jīng)營模式，但積極倡導市場化運營，而且政府的監(jiān)管體系和工作非常清晰到位。

2.3單位投資和運營成本

從目前掌握的資料和數(shù)據(jù)分析，國際上涉及儲氣庫投資和運營成本的文獻及數(shù)據(jù)極少，中國學者對歐美及中國儲氣庫單位投資和運營成本的情況進行了統(tǒng)計（表3）。由于各國的地質(zhì)條件、建庫條件、管理模式及財務(wù)核算情況的差異，目前統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)的儲氣庫單位投資和運營成本差異較大。同時，由于時間原因、受匯率因素等影響，國外的數(shù)據(jù)也存在數(shù)據(jù)分散的特點?？傮w而言，無論是儲氣庫單位投資還是運營成本，鹽穴型最高，含水層類次之，油氣藏型最低。目前，中國的投資和運營成本一般均高于國際平均水平。中國油氣藏型、含水層類、鹽穴型儲氣庫的單位投資成本分別是美國地下儲氣庫同比口徑的 2~6 倍、3~4 倍、1.5~2 倍；中國儲氣庫的單位運營成本與歐美相比，其差距在 8 倍左右，規(guī)模經(jīng)濟、生產(chǎn)負荷達標、年儲轉(zhuǎn)次數(shù)及運營管理均是影響因素，后續(xù)在生產(chǎn)負荷率和年儲轉(zhuǎn)次數(shù)等方面需要深化聚焦研究。

表 3　歐美與中國儲氣庫單位投資和單位運營成本

統(tǒng)計表

2.4儲氣費定價

能源系統(tǒng)由能源體制和能源機制組成，很大程度上能源機制的作用大于能源體制。而在能源機制中，定價方式和價格機制又是重中之重。儲氣費是保證儲氣庫投資成本回收、盈利并可以有效發(fā)揮儲氣服務(wù)市場化的價格機制。在儲氣庫管理體制和運營機制中，儲氣費價格機制必將在未來儲氣庫運營管理中發(fā)揮重要作用。

在美國，服務(wù)成本定價、市場需求定價是儲氣費確定的兩種主要方法。服務(wù)成本定價可以用于美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會管理的州際儲氣庫和獨立儲氣庫，而市場需求定價一般用于獨立儲氣庫。服務(wù)成本法中的儲氣費價格包括服務(wù)成本和合理范圍內(nèi)的投資回報，即按服務(wù)成本收取儲氣能力占用費和儲氣使用費，在兩部制中，容量費與實際使用無關(guān)，而使用費按照實際注入/回采量收取。市場需求定價是綜合合同價格、價格因素及市場需求，通過談判方式確定。

在歐盟，儲氣費一般包含儲氣能力占用費和儲氣庫使用費，其中儲氣能力占用費用于支付儲氣庫注入與采出流量、庫容占用而發(fā)生的費用；儲氣庫使用費用于支付實際注入、采出天然氣而發(fā)生的費用。儲氣費一般通過談判確定，但地域、儲氣庫類型、價格機制的差異導致各國儲氣費不盡相同，同時管制定價一般低于協(xié)商定價，鹽穴儲氣庫的儲氣費一般高于其他類型的儲氣庫。儲氣業(yè)務(wù)競爭開放的國家和地區(qū)一般采用協(xié)商定價，而儲氣服務(wù)尚未開放的國家和地區(qū)一般采用政府管制定價。

在俄羅斯，儲氣費一般包含注/采氣費和儲存費，注/采氣費用于支付儲氣庫在注氣和采氣過程中的相關(guān)費用，而儲存費通過單位儲氣費和工作氣量相乘計算。

在中國，2013 年7月之前，受儲氣庫管理體制的影響，儲氣費基本包含在長輸管道的管輸費中；2013 年7 月天然氣價格改革方案推出后，國家對天然氣實行門站價管理，原則上不能直接向用戶收取儲氣庫的儲氣費，其儲氣成本只能按照儲氣庫管理歸屬納入各自企業(yè)的內(nèi)部成本。理論上，在這輪天然氣價格改革過后，中國的天然氣定價方法已經(jīng)調(diào)整為市場凈回值法，儲氣費沒有了收費來源和收費基礎(chǔ)，儲氣庫也不能單獨制定服務(wù)收費定價。

目前，中國天然氣價格改革未提出儲氣調(diào)峰定價和運營成本的相關(guān)政策機制，儲氣庫尚未實現(xiàn)商業(yè)獨立運營，運營成本依舊納入管輸費或其他成本中，成本和效益體現(xiàn)較為困難。為實現(xiàn)儲氣庫業(yè)務(wù)的健康發(fā)展，應(yīng)根據(jù)市場供需情況考慮儲氣調(diào)峰定價政策或儲氣庫運營成本獨立機制。中國石油、中國石化等天然氣供應(yīng)商投資建設(shè)的儲氣庫，包括建設(shè)投資和儲氣環(huán)節(jié)的運營成本是在天然氣管道的經(jīng)濟效益中體現(xiàn)的，儲氣費納入管輸費，2015年底的數(shù)據(jù)表明，平均儲氣成本為0.6元/m3，折算到管輸費中約0.1元/m3。以中國某鹽穴儲氣庫 2018 年的數(shù)據(jù)為例，在儲轉(zhuǎn)費1.02 元/m3 的價格情景下，財務(wù)內(nèi)部收益率可以達到8％，該類儲氣庫的年儲轉(zhuǎn)次數(shù)在規(guī)模經(jīng)濟與規(guī)模不經(jīng)濟的平衡點約為1.4 。

以上研究表明：①一個國家的儲氣環(huán)節(jié)定價機制要與本國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況相適應(yīng)；②儲氣庫獨立運營、市場化服務(wù)及單獨定價是天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向；③儲氣業(yè)務(wù)獨立運營必須建立單獨的定價機制；④二部制及其衍生模式是儲氣業(yè)務(wù)價格改革和未來定價的趨勢。

2.5經(jīng)濟評價方法與參數(shù)

中國儲氣庫建設(shè)運營以來，中國石油規(guī)劃總院作為中國石油集團內(nèi)部經(jīng)濟評價技術(shù)研究和技術(shù)管理權(quán)威部門，就儲氣庫投資建設(shè)項目的經(jīng)濟評價，從評價方法上提出“正算”和“反算”兩種方式，在經(jīng)濟評價參數(shù)上也給出了這類投資建設(shè)項目的財務(wù)基準內(nèi)部收益率標準和儲轉(zhuǎn)費測算標準等參數(shù)基準，指導該類投資建設(shè)項目的投資決策、投資管理及后評價工作。

中國學者也針對儲氣庫投資建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法和參數(shù)開展了持續(xù)研究。王秀錦等在研究儲氣庫項目經(jīng)濟評價時提出，根據(jù)儲氣庫分類及其典型工藝流程，對固定資產(chǎn)投資估算、流動資金估算、成本估算的方法與精度進行了探討，對按照 12％內(nèi)部收益率反算得到的 0.65 元 /m3 的儲轉(zhuǎn)費予以價格承受力分析。羅天寶等在研究儲氣庫墊底氣經(jīng)濟評價方法時，提出對基礎(chǔ)墊底氣采取攤銷和補充墊底氣采取期末回收并計算流動資金占用費的評價方法，可以更好地體現(xiàn)儲氣庫作為調(diào)峰設(shè)施的競爭力和項目的經(jīng)濟性。羅天寶等在開展鹽穴儲氣庫項目經(jīng)濟評價研究時，認為必須對投資分攤界定，合理區(qū)分該類項目建設(shè)期與生產(chǎn)期，對天然氣損耗、墊底氣價、安全生產(chǎn)費、增值稅稅率等參數(shù)提出優(yōu)化建議，旨在科學論證鹽穴儲氣庫調(diào)峰的必要性和經(jīng)濟性。

龔繼忠等在研究地下儲氣庫墊底氣會計核算方法時指出，應(yīng)根據(jù)墊底氣的構(gòu)成和來源，按照墊底氣的價值補償形式，提出墊底氣采用無形資產(chǎn)與存貨相結(jié)合的會計核算新觀點，為完善地下儲氣庫經(jīng)濟評價指標提供了理論依據(jù)。李玥瑩等在探討儲氣庫會計核算問題時，總結(jié)出目前中國墊底氣會計核算主要有無形資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、存貨、無形資產(chǎn)+存貨 4 種處理方式，其研究團隊建議采取綜合會計核算方式，即按照第 4 種方式，處理墊底氣投入。

肖君等在開展儲氣庫運營技術(shù)經(jīng)濟指標體系構(gòu)建研究時，提出整體技術(shù)經(jīng)濟指標由工作能力類、安全運營類、經(jīng)營類 3 大類指標構(gòu)成，其中儲氣費率和運營總成本是儲氣庫運營經(jīng)濟評價的核心指標，在經(jīng)濟評價過程中應(yīng)予以量化分析和評價，反映地下儲氣庫項目的經(jīng)濟效果。

由以上研究可知：中國研究機構(gòu)和學者對儲氣庫項目經(jīng)濟評價方法的基本認識相同，通過“反算”方式計算儲轉(zhuǎn)費是主流做法，但是不同研究機構(gòu)和學者對墊底氣會計處理、天然氣損耗、投資與成本預測標準等評價參數(shù)的取值意見不同?？梢灶A見，隨著儲氣庫實施財務(wù)獨立運營以及產(chǎn)權(quán)獨立的儲氣庫公司出現(xiàn)，市場化定價模式也會隨即出臺，經(jīng)濟評價“正算”的方法也會再度回歸。

3　政策方向與研究重點

一個完整的“能源體制機制”是指一定區(qū)域內(nèi)（通常為一個國家）能源行業(yè)或能源領(lǐng)域內(nèi)資源配置的具體方式、市場運行以及監(jiān)管制度模式等各種關(guān)系的綜合。如果將儲氣庫業(yè)務(wù)作為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的一個分支產(chǎn)業(yè)，那么儲氣庫產(chǎn)業(yè)運營和市場運作的體制機制應(yīng)該包括基本制度、競爭結(jié)構(gòu)、運行機制、管理與監(jiān)管體制 4 個方面。其中，運行機制是最核心的內(nèi)容，主要包括供求機制、價格機制、競爭機制、激勵機制及風險機制，價格機制又是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

儲氣庫業(yè)務(wù)是天然氣產(chǎn)運儲銷產(chǎn)業(yè)鏈中的重要環(huán)節(jié)，而天然氣產(chǎn)業(yè)則是能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的重要組成部分。因此，儲氣庫業(yè)務(wù)應(yīng)該全國“一盤棋”，實施行業(yè)“組合拳”。儲氣庫運營管理的政策方向和研究重點應(yīng)該分別從國家、行業(yè)、企業(yè)、用戶等各個利益相關(guān)者的層面出發(fā)，基于構(gòu)成其體制機制的 4 部分內(nèi)容、經(jīng)濟評價配套等方面開展研究，并不斷取得理論研究和管理咨詢創(chuàng)新成果。

（1）在儲氣庫運營和市場基本制度方面，應(yīng)該做好4 個方面的工作：①積極向全國人大、地方人大等國家立法部門建議，研究出臺《能源法》 《天然氣法》等天然氣行業(yè)基本大法，指導天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范；②促進天然氣儲備立法，出臺《天然氣儲備法》，明確天然氣儲備主體、目標、實施步驟、組織管理機構(gòu)、業(yè)務(wù)管理流程及保障措施等；③加快制定《天然氣儲備庫管理辦法》，明確相關(guān)運營機制和應(yīng)急管理措施等；④推動儲氣調(diào)峰氣價管理辦法、儲氣費定價管理辦法出臺。

（2）在儲氣庫運營和市場主體結(jié)構(gòu)方面，明確和界定以下工作：①明確天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中的天然氣生產(chǎn)商（油氣田企業(yè)）、運輸商（管道企業(yè)）、銷售商（城市燃氣企業(yè)）在儲氣業(yè)務(wù)中的定位、義務(wù)及業(yè)務(wù)邊界，尤其是界定國家油氣管網(wǎng)成立背景下中國已有的不同類型、不同功能儲氣庫資產(chǎn)的劃分配置原則和方案。②明確多元化市場主體參與儲氣庫投資、運營的利益保障辦法，具體包括通過設(shè)立優(yōu)先股或特殊管理股，保證合理的投資收益；通過股權(quán)經(jīng)營，分解各自天然氣儲備調(diào)峰的任務(wù)及義務(wù)；通過法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計，參與儲氣庫日常運營并形成決策和管理制衡，盤活儲氣庫經(jīng)營機制，提高市場競爭力。③明確引入和增加適用于單純“租賃和購買儲氣服務(wù)”市場主體的發(fā)展計劃。

（3）在儲氣庫運營和市場機制方面，按照油氣體制改革進程，重點從以下兩個方面研究制定儲氣庫服務(wù)價格機制：①在目前儲氣費率定價“一部制”和“一部二票制”的基礎(chǔ)上，研究制定未來儲氣庫資產(chǎn)分別歸屬油氣田企業(yè)、管道企業(yè)條件下實施財務(wù)獨立運營模式的儲氣費率管理辦法及費率標準；②按照儲氣庫獨立運營的模式考慮，結(jié)合中國儲氣庫類型和經(jīng)營實際，研究制定“二部三票制”“二部四票制”，甚至像歐美部分獨立儲氣庫那樣，實行“二部多票制”。

針對儲氣庫服務(wù)收費定價機制，研究內(nèi)容具體包括：①對于固定儲氣服務(wù)，需要在約定儲氣能力和注采需求的基礎(chǔ)上，至少確定最大儲氣能力、最大日注氣量、最大日采氣量3個參數(shù)，對應(yīng)形成所有用戶每日的可注氣量和可采氣量，建立用戶因每日超量注采或規(guī)定期間內(nèi)欠量儲存形成費用的分配機制；②對于可中斷服務(wù)，至少需要確定最大儲氣能力、最大日注氣量、最大日采氣量 3 個參數(shù)，建立超出日最大注采氣量形成的超量注采費用的分配機制；③對于寄存/暫借服務(wù)，需要確定寄存和暫借的期限、數(shù)量等參數(shù)，建立寄存滿期后剩余氣體和暫借到期后未歸還氣體行為形成收入的分配機制。對于以上每種參數(shù)對應(yīng)的費率應(yīng)該明確其定價上下限，確定定價區(qū)間。

（4）在儲氣庫運營和市場管理體制機制方面，需要研究和明確以下內(nèi)容：①研究“國家天然氣儲備管理- 國家天然氣儲備實務(wù)-獨立天然氣儲備公司下的三級天然氣儲備管理機構(gòu)框架模式”的適用性及可行性；②在天然氣交易中心和天然氣交易樞紐不斷建成完善、培育完善天然氣現(xiàn)貨與期貨交易市場的基礎(chǔ)上，建立發(fā)展儲氣庫容量一、二級市場，制定交易規(guī)則及監(jiān)管辦法；③與管理機構(gòu)配套的儲氣庫評估中心的組織架構(gòu)及其運營機制，包括建立有效的儲氣庫完整性和效益評價體系，設(shè)立庫容、安全、工程、經(jīng)濟評估中心與檢測部門，與獨立儲備公司共同開展儲氣庫運營管理各項工作；④研究和制定基于國家油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法下的儲氣庫業(yè)務(wù)監(jiān)管細則，明確監(jiān)管體系、監(jiān)管機構(gòu)分工及監(jiān)管任務(wù)，建立儲氣庫儲氣能力交易平臺，開展服務(wù)成本法下的儲氣庫運營成本監(jiān)審，定期發(fā)布儲氣剩余能力、儲氣庫運營商競標信息，進一步明確政府機構(gòu)、天然氣行業(yè)協(xié)會、天然氣生產(chǎn)商、天然氣運輸企業(yè)、儲氣庫運營商、天然氣銷售商等在儲氣交易市場中的角色定位及功能作用。

此外，為了支撐儲氣庫投資決策和優(yōu)化日常經(jīng)營策略，在經(jīng)濟評價管理和技術(shù)標準方面應(yīng)該進一步完善以下工作：①運用典型項目法，分析評價已有儲氣庫投資運營實際案例，測算不同類型儲氣庫經(jīng)濟效益，提出財政、稅收、金融、科技、產(chǎn)業(yè)政策等方面的政策優(yōu)惠方向和內(nèi)容；②研究制定儲氣費率標準下的儲氣庫項目財務(wù)內(nèi)部收益率行業(yè)基準；③研究制定與已開發(fā)油田聯(lián)動式的儲氣庫項目的經(jīng)濟評價辦法；④研究制定惰性氣體替代天然氣作為全部和部分墊底氣工程技術(shù)可行基礎(chǔ)上的經(jīng)濟評價辦法與相關(guān)參數(shù)；⑤不同類型儲氣庫投資、運營成本對標分析和儲氣庫后期成本預測方法研究等。

4　結(jié)論

通過全面梳理中國“十二· 五”以來出臺的天然氣儲氣投資建設(shè)與運營管理范疇的政策法規(guī)，可知目前出臺的政策法規(guī)對促進儲氣設(shè)施的投資建設(shè)、運營管理、價格改革等方面發(fā)揮了積極的促進作用，尤其是在儲氣服務(wù)利益相關(guān)者的調(diào)峰責任和儲氣義務(wù)方面有了明確界定。同時，中國研究機構(gòu)和學者在儲氣庫合理工作氣量、儲氣庫運營模式、單位投資和運營成本、儲轉(zhuǎn)費率、經(jīng)濟評價方法與參數(shù)方面的研究取得了很大進展，有效支撐了相關(guān)政策的出臺和管理實踐。但是，隨著 2019 年年底國家油氣管網(wǎng)公司的掛牌成立，中國目前處在中國天然氣工業(yè)的快速發(fā)展期、天然氣產(chǎn)業(yè)市場化的逐步推進期及天然氣產(chǎn)業(yè)體制機制的改革關(guān)鍵期的“三期疊加”特殊發(fā)展時段，為了保證中國儲氣庫投資建設(shè)的進度和質(zhì)量，尤其是建成后的儲氣庫有一個良好健康的運營管理體制機制，許多配套政策需要深入研究、認真制定及盡快出臺。

下一步應(yīng)該按照“頂層設(shè)計、系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的總體原則，重點開展以下政策研究和制定工作：

（1）制定、出臺新的法律法規(guī)并完善現(xiàn)有制度文件，尤其是要在目前倡導性、引領(lǐng)性法規(guī)和政策的基礎(chǔ)上，制定出臺可實施行政處罰，乃至追究法律責任的基本制度、法律法規(guī)、政策及辦法等。

（2）在改革過渡期，應(yīng)做好存量儲氣庫資產(chǎn)劃分工作，切實保證天然氣產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展；研究國家油氣儲備體系主導下的儲氣庫管理體制和管理組織架構(gòu)模式；以“儲氣庫調(diào)峰定價機制”為核心，建立健全儲氣庫產(chǎn)業(yè)投資建設(shè)、合資合作及運營機制。

（3）理論研究和管理咨詢不能與管理體制、機制及政策的制定與出臺脫節(jié)甚至互不聯(lián)系，而應(yīng)該是更好地為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)體制機制及其配套政策的制定和出臺，更好地發(fā)揮“研究先行、咨詢導航”的經(jīng)濟技術(shù)支撐和投資經(jīng)營決策依據(jù)的作用及功能。