2019年12月，國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司成立，將實(shí)現(xiàn)天然氣管網(wǎng)全面開(kāi)放，市場(chǎng)將面臨新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，包括：新壟斷公司形成，中游環(huán)節(jié)監(jiān)管任務(wù)艱巨；歷史高價(jià)進(jìn)口合同的成本疏導(dǎo)壓力巨大；已簽天然氣進(jìn)口資源或?qū)⑹艿經(jīng)_擊；資源安全穩(wěn)定供應(yīng)責(zé)任需落實(shí)。

美、英、歐盟和韓國(guó)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立歷程顯示：改革后傳統(tǒng)銷(xiāo)售公司和地方配氣公司用戶(hù)流失嚴(yán)重；交易中心或?qū)⒂瓉?lái)發(fā)展新機(jī)遇，并促進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化發(fā)展；高價(jià)資源遺留問(wèn)題需要政府積極疏導(dǎo)；長(zhǎng)期購(gòu)銷(xiāo)協(xié)議或可提高用戶(hù)資源供應(yīng)安全。

建議國(guó)家相關(guān)部門(mén)牽頭加強(qiáng)政策研究，加快政策制定，以法律規(guī)范市場(chǎng)行為，保障中國(guó)天然氣市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展。

01    管網(wǎng)獨(dú)立后中國(guó)天然氣市場(chǎng)將面臨的突出問(wèn)題

國(guó)家管網(wǎng)公司成立，天然氣管網(wǎng)將實(shí)現(xiàn)全面開(kāi)放，中國(guó)天然氣市場(chǎng)運(yùn)行模式也將由產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)一體化向運(yùn)銷(xiāo)分離轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)將面臨新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

1.1　新壟斷公司形成，中游環(huán)節(jié)監(jiān)管任務(wù)艱巨

2014年起，國(guó)家就著手油氣行業(yè)中游改革，包括管網(wǎng)向第三方公平開(kāi)放、規(guī)范管輸費(fèi)用、推動(dòng)管網(wǎng)互聯(lián)互通建設(shè)等，以期逐步形成全國(guó)一張網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)高效資源配置的局面。在中游環(huán)節(jié)多年改革的基礎(chǔ)上，國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，中游長(zhǎng)輸管網(wǎng)將形成全國(guó)一張網(wǎng)，由國(guó)家管網(wǎng)公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。

然而，目前省管網(wǎng)與國(guó)家管網(wǎng)公司之間的關(guān)系尚未明確，且省管網(wǎng)公司在一定程度上掌握著省內(nèi)天然氣管網(wǎng)命脈，地方政府、城市燃?xì)夤?、金融機(jī)構(gòu)都對(duì)省管網(wǎng)公司充滿(mǎn)興趣。預(yù)計(jì)，未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)或?qū)⒊霈F(xiàn)各路資金涌入省管網(wǎng)公司的局面，形成國(guó)家管網(wǎng)公司與區(qū)域管網(wǎng)公司并存的中游市場(chǎng)格局。例如，黑龍江省采用市場(chǎng)化公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式引入戰(zhàn)略合作者，共建省管網(wǎng)公司，北京燃?xì)?、中?guó)燃?xì)?、新奧燃?xì)狻㈥兾魅細(xì)獬晒χ袠?biāo)入股，辰能集團(tuán)作為省屬?lài)?guó)有企業(yè)股東。

此外，由于天然氣常態(tài)為氣體、以管道運(yùn)輸容易混合等特質(zhì)，資源氣質(zhì)、熱值以及計(jì)量方式等問(wèn)題也將逐漸凸顯。

1.2　歷史高價(jià)進(jìn)口合同的天然氣成本疏導(dǎo)壓力巨大

過(guò)去數(shù)年，隨著中國(guó)天然氣市場(chǎng)的快速發(fā)展，天然氣需求量提升，中國(guó)企業(yè)積極引進(jìn)國(guó)際天然氣資源，2008年簽署了大量的長(zhǎng)期協(xié)議液化天然氣（LNG）進(jìn)口合同。而且，由于期間國(guó)際LNG供需形勢(shì)偏緊，處于賣(mài)方市場(chǎng)階段，國(guó)際LNG價(jià)格達(dá)到當(dāng)時(shí)歷史高點(diǎn)，使得中國(guó)進(jìn)口LNG成本較高。

長(zhǎng)期以來(lái)，三大石油公司進(jìn)口資源的成本疏導(dǎo)壓力巨大，進(jìn)口資源虧損嚴(yán)重，尤其是進(jìn)口長(zhǎng)約LNG。隨著管網(wǎng)公司的成立，管道資產(chǎn)將被從三大石油公司的資產(chǎn)中剝離，三大石油公司將不能用管輸費(fèi)盈利平衡進(jìn)口虧損，未來(lái)三大石油公司經(jīng)營(yíng)壓力將進(jìn)一步加大。

1.3　已簽長(zhǎng)期合同天然氣進(jìn)口資源或?qū)⑹艿經(jīng)_擊

目前，國(guó)內(nèi)的進(jìn)口LNG、進(jìn)口管道氣和國(guó)產(chǎn)氣構(gòu)成國(guó)內(nèi)總的供應(yīng)量。隨著進(jìn)口主體增多，各主體的天然氣自主進(jìn)口量將持續(xù)提升，而大部分新進(jìn)口中間商短期內(nèi)將以進(jìn)口現(xiàn)貨LNG為主。如果市場(chǎng)繼續(xù)快速增長(zhǎng)，出現(xiàn)供給不能滿(mǎn)足需求的情況，各類(lèi)企業(yè)就有更強(qiáng)的動(dòng)力直接從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口LNG，造成國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)性供給過(guò)剩。相對(duì)當(dāng)前現(xiàn)貨價(jià)格，已簽進(jìn)口長(zhǎng)約LNG和管道氣價(jià)格偏高，或?qū)⒚媾R已簽長(zhǎng)約無(wú)法消納的窘境。導(dǎo)致這種狀態(tài)的主要原因，一是國(guó)際LNG即期低價(jià)對(duì)長(zhǎng)約固定價(jià)格的比較優(yōu)勢(shì)；二是現(xiàn)貨市場(chǎng)靈活性對(duì)長(zhǎng)約低彈性的比較優(yōu)勢(shì)。

由此可能出現(xiàn)新進(jìn)入企業(yè)在淡季或低價(jià)期自主進(jìn)口量激增，而在冬季或高價(jià)期從三大石油公司購(gòu)買(mǎi)資源的現(xiàn)象。這將極大增加大型供應(yīng)商資源籌配和調(diào)峰難度，造成生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)壓力。有的中間商甚至只利用當(dāng)前低價(jià)進(jìn)行現(xiàn)貨投機(jī)，一旦現(xiàn)貨價(jià)格高企，就會(huì)撤場(chǎng)，造成市場(chǎng)紊亂。從長(zhǎng)期來(lái)看，目前國(guó)內(nèi)與國(guó)外LNG價(jià)差的狀態(tài)不可持續(xù)，而企業(yè)的這種權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)策略性選擇，會(huì)在短期內(nèi)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)秩序造成較大沖擊。

1.4　資源安全穩(wěn)定供應(yīng)責(zé)任需要落實(shí)

雖然國(guó)家已明確供用氣雙方多主體調(diào)峰保供責(zé)任體系，但落實(shí)責(zé)任需要一定過(guò)渡期，目前安全供應(yīng)責(zé)任仍主要由上游供氣商承擔(dān)。隨著天然氣運(yùn)輸與銷(xiāo)售分離，未來(lái)自主進(jìn)口LNG公司數(shù)量增加，資源調(diào)控和市場(chǎng)需求形勢(shì)預(yù)判難度升級(jí)。中國(guó)冬季天然氣需求峰谷差大，季節(jié)性資源供應(yīng)問(wèn)題尤為嚴(yán)重。

02   典型國(guó)家（地區(qū)）天然氣市場(chǎng)化改革的啟示

美、歐及韓國(guó)天然氣市場(chǎng)化改革歷程看，天然氣管網(wǎng)改革歷經(jīng)多年，分多個(gè)階段進(jìn)行，可總結(jié)出以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

2.1　傳統(tǒng)銷(xiāo)售公司和地方配氣公司用戶(hù)流失嚴(yán)重

隨著管網(wǎng)公司獨(dú)立，長(zhǎng)輸管道實(shí)現(xiàn)全面開(kāi)放，將促進(jìn)部分企業(yè)開(kāi)展天然氣生產(chǎn)或進(jìn)口業(yè)務(wù)，形成新的獨(dú)立銷(xiāo)售商或貿(mào)易商，使批發(fā)環(huán)節(jié)市場(chǎng)參與者增加。同時(shí)，更多用戶(hù)或?qū)⑦x擇直接向生產(chǎn)商或銷(xiāo)售商購(gòu)買(mǎi)資源，由地方配氣公司代輸，上游公司直供用戶(hù)增加，配氣公司購(gòu)氣用戶(hù)將流失。例如，管網(wǎng)開(kāi)放過(guò)程中，英國(guó)BG公司完全失去批發(fā)市場(chǎng)的壟斷地位并面臨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，1996年市場(chǎng)份額降至不足30%；韓國(guó)管網(wǎng)向第三方開(kāi)放后，部分用戶(hù)自主進(jìn)口LNG，韓國(guó)天然氣公司進(jìn)口LNG的市場(chǎng)份額由2014年的96%降至目前的83%，自主進(jìn)口商市場(chǎng)份額增至17%；1996年到2006年，美國(guó)的管道公司直接送達(dá)終端用戶(hù)氣量的市場(chǎng)份額由27%升至38%，而地方配氣公司天然氣銷(xiāo)售量市場(chǎng)份額由71%降至60%。

2.2　交易中心或?qū)⒂瓉?lái)發(fā)展新機(jī)遇，促進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化發(fā)展

從美、英兩國(guó)天然氣管網(wǎng)改革歷程看，不管是政策激勵(lì)還是市場(chǎng)貿(mào)易模式的轉(zhuǎn)變，都推動(dòng)了天然氣交易中心的快速發(fā)展，促進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化形成。例如，美國(guó)政府在《第636號(hào)令》中提出鼓勵(lì)發(fā)展市場(chǎng)中心樞紐，加之管網(wǎng)獨(dú)立使得現(xiàn)貨交易量大幅提升，眾多天然氣交易中心開(kāi)始涌現(xiàn)，亨利港交易中心（Henry Hub）得到發(fā)展。英國(guó)的管網(wǎng)改革培育了大量獨(dú)立供氣商，促進(jìn)現(xiàn)貨市場(chǎng)交易量快速增長(zhǎng)。管道輸配公司Transco的成立為英國(guó)國(guó)家平衡點(diǎn)的建立提供實(shí)質(zhì)條件，最終國(guó)家平衡點(diǎn)建立，為交易參與者提供在線交易系統(tǒng)，使下游用戶(hù)可以更加自由地購(gòu)買(mǎi)資源。

2.3　高價(jià)資源遺留問(wèn)題需要政府積極疏導(dǎo)

不管是資源國(guó)還是進(jìn)口國(guó)，在天然氣市場(chǎng)發(fā)展的過(guò)程中，都出現(xiàn)了高價(jià)資源。受市場(chǎng)化改革、技術(shù)進(jìn)步、資源價(jià)格進(jìn)入階段性低谷期、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇等影響，如何疏導(dǎo)解決高價(jià)資源遺留問(wèn)題日益凸顯。美、歐及韓國(guó)均由政府出面進(jìn)行疏導(dǎo)，在不同程度上緩解了高價(jià)資源問(wèn)題。例如，美國(guó)《第500號(hào)條例》中提出，高價(jià)購(gòu)銷(xiāo)合同由參與者共擔(dān)；歐盟部分用戶(hù)借管網(wǎng)改革和LNG低價(jià)期機(jī)會(huì)，對(duì)高價(jià)合同進(jìn)行價(jià)格復(fù)議；韓國(guó)政府以鼓勵(lì)下游用戶(hù)使用長(zhǎng)約、進(jìn)口商順價(jià)銷(xiāo)售等市場(chǎng)化機(jī)制，疏導(dǎo)相對(duì)高價(jià)的LNG合同。

2.4　長(zhǎng)期購(gòu)銷(xiāo)協(xié)議或可提高用戶(hù)資源供應(yīng)安全

韓國(guó)與中國(guó)極為相似，需要進(jìn)口天然氣，安全供應(yīng)問(wèn)題尤為重要。中國(guó)或可借鑒韓國(guó)的做法。韓國(guó)政府新政策將鼓勵(lì)下游用戶(hù)與韓國(guó)天然氣公司簽署長(zhǎng)期購(gòu)銷(xiāo)合同，并對(duì)現(xiàn)貨和低于10年期的購(gòu)銷(xiāo)合同征收額外稅費(fèi)。若用戶(hù)通過(guò)韓國(guó)天然氣公司進(jìn)口LNG，須提前5年簽訂合同，以便于韓國(guó)天然氣公司統(tǒng)籌資源、調(diào)控管輸及接收站。

03   對(duì)中國(guó)管網(wǎng)改革與天然氣市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的建議

中國(guó)當(dāng)前仍處于管網(wǎng)改革關(guān)鍵期，國(guó)家相關(guān)部門(mén)應(yīng)牽頭加強(qiáng)政策研究，加快政策制定，以法律規(guī)范市場(chǎng)行為，保障中國(guó)天然氣市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展。結(jié)合上述經(jīng)驗(yàn)，提出具體建議如下。

1）進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。管網(wǎng)公司獨(dú)立后將形成新的市場(chǎng)壟斷，新供應(yīng)商和貿(mào)易商增加帶動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，同時(shí)管輸與銷(xiāo)售業(yè)務(wù)也將由三大公司內(nèi)部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)楣鹃g對(duì)接。建議國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策措施，加強(qiáng)對(duì)天然氣產(chǎn)、運(yùn)、銷(xiāo)3個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，使市場(chǎng)行為更加規(guī)范化。

2）對(duì)高價(jià)進(jìn)口氣成本加強(qiáng)疏導(dǎo)。管網(wǎng)獨(dú)立后，三大石油公司進(jìn)口氣銷(xiāo)售價(jià)格倒掛，虧損問(wèn)題更加嚴(yán)重。建議參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在過(guò)渡期內(nèi)由管道公司和供氣商共同分擔(dān)進(jìn)口虧損，并由供氣商買(mǎi)斷管容，以確?，F(xiàn)有長(zhǎng)期合同資源順利輸送、消納。

3）規(guī)范終端用戶(hù)用氣合同，鼓勵(lì)簽署長(zhǎng)期購(gòu)銷(xiāo)協(xié)議。目前，中國(guó)供氣商與終端用戶(hù)之間的合同以短期為主。建議參考韓國(guó)及歐美做法，鼓勵(lì)供用氣雙方簽署中長(zhǎng)期供氣協(xié)議，這既利于供應(yīng)商掌握市場(chǎng)需求，保障安全供應(yīng)，又利于供應(yīng)商統(tǒng)籌資源，把握低價(jià)資源進(jìn)口時(shí)機(jī)，降低進(jìn)口成本。

4）落實(shí)天然氣門(mén)站價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，完善上下游疏導(dǎo)機(jī)制。中國(guó)天然氣價(jià)格改革已明確全面放開(kāi)天然氣氣源和銷(xiāo)售價(jià)格，政府只監(jiān)管具有自然壟斷屬性的管網(wǎng)輸配價(jià)格，即“管住中間、放開(kāi)兩頭”。建議國(guó)家加快天然氣門(mén)站價(jià)格市場(chǎng)化進(jìn)程，明確門(mén)站價(jià)格聯(lián)動(dòng)周期，鼓勵(lì)建立、細(xì)化上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，充分發(fā)揮交易中心的作用，推動(dòng)線上交易發(fā)展，促進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化進(jìn)程。

5）新的市場(chǎng)環(huán)境下，合理落實(shí)安全保供責(zé)任。國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈將重塑。鑒于中國(guó)冬夏季天然氣峰谷差大的事實(shí)，國(guó)家主管部門(mén)應(yīng)協(xié)調(diào)好供氣商和管網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任，穩(wěn)定保供體系，確保資源供應(yīng)安全、管道輸配安全穩(wěn)定