2015年以來，國內(nèi)外油氣市場發(fā)生了重大變化。突出表現(xiàn)是，受美國頁巖氣革命的影響， 2014年石油輸出國組織（OPEC）采取了保市場份額的策略，堅(jiān)持不減產(chǎn)的立場和政策，導(dǎo)致交易商心態(tài)崩潰，國際油氣市場持續(xù)處于供過于求狀態(tài)，國際油氣價(jià)格自2014年以來持續(xù)低迷，這種負(fù)面影響一直延續(xù)至2016年。隨后盡管OPEC也采取了聯(lián)合限產(chǎn)等一系列措施來拉升油氣價(jià)格，但效果明顯低于預(yù)期。國際油氣市場的變化對(duì)國內(nèi)油氣市場的供給和需求都造成了很大沖擊。
 

2020年，中國油氣行業(yè)十三五規(guī)劃進(jìn)入收官之年，評(píng)估過去四年油氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)達(dá)成情況，可以為下一步油氣行業(yè)“十四五” 規(guī)劃的制定提供經(jīng)驗(yàn)支持。

截至2019年底，石油發(fā)展“十三五” 規(guī)劃制定的各項(xiàng)目標(biāo)達(dá)成度參差不齊。從新增探明儲(chǔ)量來看，受2014年開始的國際石油價(jià)格低迷的影響，石油行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下降，投入速度放慢，2016年和2017年新增探明儲(chǔ)量分別為9.3億噸和8.65億噸，出現(xiàn)了連續(xù)下滑的現(xiàn)象，低于“十三五”期間年均新增探明石油地質(zhì)儲(chǔ)量10 億噸的目標(biāo)。與此相疊加，國內(nèi)原油產(chǎn)量也出現(xiàn)了2015年以后的連續(xù)三年下滑，2018年產(chǎn)量不足1.9億噸。但是，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持較快增速，石油需求增量大，導(dǎo)致中國原油對(duì)外依賴程度不斷攀升，2015年達(dá)到60%，2018年則超過了70%。

新增探明儲(chǔ)量和產(chǎn)量雙降、對(duì)外依存度大幅飆升的現(xiàn)象，引起了包括中央政府在內(nèi)的社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，石油安全問題再次成為一個(gè)焦點(diǎn)話題。

資本密集、技術(shù)密集所形成的行業(yè)高進(jìn)入壁壘與行政進(jìn)入限制的存在導(dǎo)致石油行業(yè)上游缺乏競爭與活力，是石油行業(yè)長期飽受詬病的主要原因。

十三五期間，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用成為我國改革的主導(dǎo)思路，石油行業(yè)上游也不例外。在政策層面，2017 年以來，政府相關(guān)部門圍繞競爭性出讓、區(qū)塊流轉(zhuǎn)、出讓收益等出臺(tái)了一系列政策性文件。尤其是2019年12月31日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》，與原油價(jià)格和區(qū)塊面積掛鉤的油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)落地，包括延長石油在內(nèi)的四大石油公司持有的大量礦區(qū)面臨退減壓力，更清晰地體現(xiàn)礦權(quán)資產(chǎn)價(jià)值的油氣探礦權(quán)和采礦權(quán)合一為石油公司統(tǒng)籌規(guī)劃勘探開發(fā)、提高資源動(dòng)用促進(jìn)上產(chǎn)鋪平了制度道路。

同時(shí)，該文件也明確了內(nèi)外資企業(yè)新進(jìn)入油氣上游領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)。這一政策的出臺(tái)，為我國油氣上游的開放創(chuàng)造了條件，競爭格局將從原來的四家企業(yè)，逐步轉(zhuǎn)向多家。在企業(yè)層面，面對(duì)2015年以后國內(nèi)供給比重下滑的嚴(yán)峻形勢，黨中央對(duì)保障國家能源安全提出了新的要求，國家能源局在2019 年督導(dǎo)石油企業(yè)制定了“七年行動(dòng)計(jì)劃”（2019-2025年），三大石油公司按照行動(dòng)計(jì)劃，大幅提高上游投資，2019年預(yù)計(jì)全國新增探明石油儲(chǔ)量11億噸，同時(shí)原油產(chǎn)量達(dá)到1.91億噸，雙雙實(shí)現(xiàn)止跌為升，在中低油價(jià)下實(shí)現(xiàn)了原油產(chǎn)量轉(zhuǎn)跌為升。
 

2020年，油氣行業(yè)新增探明儲(chǔ)量預(yù)計(jì)仍將會(huì)達(dá)到較高水平，累計(jì)探明儲(chǔ)量有望超額實(shí)現(xiàn)420億噸的目標(biāo)，產(chǎn)量將達(dá)到1.94億噸，略低于2億噸的目標(biāo)，對(duì)外依存度較2019年略有上升，預(yù)計(jì)在73%，石油總體表觀消費(fèi)量預(yù)計(jì)將達(dá)到6.7億噸，較2020年5.9億噸的目標(biāo)高出近8000萬噸，遠(yuǎn)高于預(yù)期，表明石油消費(fèi)總量控制在短期內(nèi)仍然難以實(shí)現(xiàn)。受政策預(yù)期不穩(wěn)定的影響，原油管道和成品油管道建設(shè)速度低于預(yù)期，按照過去四年的進(jìn)度，將難以實(shí)現(xiàn)2020年的目標(biāo)。

石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃中提出了要加快國家石油儲(chǔ)備基地建設(shè)，推進(jìn)國家石油儲(chǔ)備二期、三期項(xiàng)目建設(shè)的任務(wù)。但從實(shí)際進(jìn)展來看，國家石油儲(chǔ)備基地建設(shè)速度大幅度低于預(yù)期，《國家石油儲(chǔ)備條例》自2016年推出征求意見稿以后，一直沒有出臺(tái)正式的政策文件，說明石油儲(chǔ)備建設(shè)與管理還存在較多難以克服的問題，政府儲(chǔ)備、企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營庫存有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充的儲(chǔ)備體系在2020年內(nèi)難以建成，中國的石油儲(chǔ)備達(dá)到90天凈進(jìn)口量的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

天然氣的市場表現(xiàn)與石油市場有很大的關(guān)聯(lián)性。隨著2014年到2015年國內(nèi)外油價(jià)的走低和消費(fèi)的低迷，中國天然氣消費(fèi)也陷入低谷。2015年和2016年，中國天然氣消費(fèi)都是個(gè)位數(shù)增長，一度出現(xiàn)了供過于求的局面，業(yè)界對(duì)于天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景信心不足。與此同時(shí)，隨著環(huán)境保護(hù)壓力的加大，擴(kuò)大清潔的天然氣使用范圍、替代排放嚴(yán)重的煤炭，成為政府有關(guān)部門的一項(xiàng)重要環(huán)保舉措。“氣代煤”政策的大范圍執(zhí)行直接導(dǎo)致了2017年和2018年中國天然氣消費(fèi)高達(dá)20%的增速，但也帶來了“氣荒”等諸多問題，保供成為壓在政府和油氣企業(yè)頭上的一座大山。

從天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃的相關(guān)指標(biāo)來看，天然氣占一次能源消費(fèi)比例在2019年達(dá)到8.3%，已經(jīng)接近目標(biāo)范圍的低限，2020年有望接近9%。氣化人口數(shù)距離目標(biāo)差距較大，2019年總體是4億人，按照過去四年的增速，預(yù)計(jì)2020年結(jié)束時(shí)，距離預(yù)定目標(biāo)的差距應(yīng)該在5000萬人以上。

天然氣在中國正處于上升發(fā)展期，尤其是作為清潔能源和化石能源向非化石能源的過渡橋梁，日益受到政府和社會(huì)各界的關(guān)注。2000年以來的近二十年中，中國大部分年份的天然氣消費(fèi)增長率都在兩位數(shù)，企業(yè)在上游勘探開發(fā)的投入力度保持高位，探明儲(chǔ)量“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)是年均6000億方，實(shí)際是除2017年低于此數(shù)據(jù)外，其他年份都遠(yuǎn)高于此目標(biāo)，尤其是2019年，受“七年行動(dòng)計(jì)劃”（2019-2025年）的影響和多項(xiàng)重大發(fā)現(xiàn)的助推，新增探明儲(chǔ)量預(yù)計(jì)將達(dá)到1.6萬億方，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)新的歷史高峰，累計(jì)探明儲(chǔ)量已經(jīng)超額完成2020年16萬億方的預(yù)定目標(biāo)。相對(duì)于其他能源品種，中國天然氣產(chǎn)量增速不低，“十三五”期間，基本處于7%~10%之間，但是這一增速相對(duì)于消費(fèi)來講，仍然顯得過低，由此導(dǎo)致近幾年中國天然氣進(jìn)口增速飆升，2016年至2018年，進(jìn)口增速都在20%以上，甚至超過30%，對(duì)外依存度則從2015年的32.1%迅速上升到2018年的45.3%。2019年國內(nèi)天然氣產(chǎn)量增速有所加快，市場需求增速放緩，進(jìn)口增速回落到個(gè)位數(shù)，供需比較平穩(wěn)。但從目標(biāo)實(shí)現(xiàn)來看，天然氣上產(chǎn)壓力依然較大，2019年估計(jì)產(chǎn)量在1733億方，同比增長7.63%，預(yù)計(jì)2020年產(chǎn)量增速會(huì)進(jìn)一步加快，達(dá)到1875億方，同比增長8.19%，但離預(yù)定目標(biāo)仍有200億方的差距。

從管道建設(shè)來看，距離預(yù)期目標(biāo)差距更大。自從提出油氣體制改革的設(shè)想，到逐步落地，中間過渡時(shí)間較長，企業(yè)對(duì)于投資管道預(yù)期收益的不確定性增加，一定程度上影響管道的規(guī)劃與建設(shè)進(jìn)度。2020年，國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)公司初具雛形，運(yùn)行將總體保持穩(wěn)定，難以開展大規(guī)模建設(shè)，預(yù)計(jì)“十三五”結(jié)束時(shí)，中國天然氣管道總里程可能接近8萬公里，距離預(yù)定目標(biāo)的差距將在2.4萬公里左右，未來國家管網(wǎng)公司補(bǔ)課的壓力會(huì)很大。

從儲(chǔ)氣庫建設(shè)來看，主要的工作量由中石油來承擔(dān)，而且該指標(biāo)是一個(gè)約束性指標(biāo)，從目前的進(jìn)展來看，到2020年底，中國地下儲(chǔ)氣庫形成有效工作氣量148億立方米應(yīng)該可以完成，但相對(duì)于2020年的3300億方的消費(fèi)量來講，僅能占到4.4%，與國際通行的10%的標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，保障天然氣市場調(diào)峰和供給安全的能力顯著不足，目前的天然氣定價(jià)機(jī)制不能有效吸引社會(huì)資金進(jìn)入儲(chǔ)氣庫建設(shè)是主要原因。

天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃對(duì)于較受關(guān)注的非常規(guī)氣的產(chǎn)量也確定了數(shù)量目標(biāo)，重點(diǎn)是突破頁巖氣、煤層氣，2020年頁巖氣產(chǎn)量力爭達(dá)到300億立方米，煤層氣（地面抽采）產(chǎn)量100 億立方米。但實(shí)際情況是，2019年，中國頁巖氣產(chǎn)量接近150億立方米，增幅38.9%，煤層氣地面開采量估計(jì)為60 億立方米。這意味著“十三五”規(guī)劃期結(jié)束時(shí)，兩者離預(yù)定目標(biāo)差距都較大。

2020年初新冠肺炎疫情蔓延也對(duì)油氣行業(yè)造成一定的短期沖擊。為緩解這次沖擊，國家層面可以：一是對(duì)于供應(yīng)企業(yè)適當(dāng)減免或者推遲稅收等一些稅費(fèi)的征收，緩解企業(yè)資金緊張；二是貸款等方面給予支持，提供企業(yè)流動(dòng)性。企業(yè)層面則是要加強(qiáng)內(nèi)部管理，科學(xué)統(tǒng)籌，在保證職工隊(duì)伍穩(wěn)定和企業(yè)正常運(yùn)行的情況下，提高資金使用效率，厲行精簡節(jié)約，降本增效。
 

站在中國油氣行業(yè)十三五規(guī)劃收官的關(guān)口，客觀而言，油氣領(lǐng)域的達(dá)標(biāo)度并不理想。疫情過后，油氣行業(yè)還需從幾個(gè)方向發(fā)力：

一是繼續(xù)完善油氣上游環(huán)節(jié)的開放政策。隨著國內(nèi)外資金進(jìn)入油氣上游勘探開發(fā)環(huán)節(jié)，保障上游穩(wěn)定運(yùn)行的政策環(huán)境就顯得尤為重要。完善的政策措施將會(huì)穩(wěn)定企業(yè)的市場行為，吸引更多國內(nèi)外資金的進(jìn)入，提高競爭程度、勘探開發(fā)力度和增產(chǎn)的潛力。

二是構(gòu)建新的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)開放政策體系。油氣管道、LNG接收站和儲(chǔ)氣庫等設(shè)施，在有效地政策規(guī)范下，不僅能夠獲得較大發(fā)展、較好的服務(wù)油氣行業(yè)發(fā)展的需要，而且能夠?yàn)樯鐣?huì)創(chuàng)造和提供優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。

三是培育具有國際競爭力的中國油氣企業(yè)。發(fā)展國內(nèi)油氣市場，并不意味著中國的油氣企業(yè)只能著眼于國內(nèi)開發(fā)，而是要通過深化企業(yè)改革，拓展企業(yè)的全球視野，提高企業(yè)同時(shí)利用國內(nèi)、國外兩種資源的能力，石油和天然氣都要做全球資源池，提升全球資源配置能力，從而能夠更好的保障國內(nèi)的油氣供給安全和服務(wù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（作者系中國石油大學(xué)（北京）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授）