12月9日，國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司（下稱“管網(wǎng)公司”）在北京成立，標志著我國石油天然氣體制改革邁出重要一步，將對我國油氣行業(yè)產(chǎn)生深遠的影響。
然而，有業(yè)內(nèi)人士表示，成立僅僅是個開始，管網(wǎng)公司要真正發(fā)揮預期效應，推動油氣行業(yè)更深層次的改革，仍有四大問題亟需解決——如何提高服務能力和水平，如何處理與城市管網(wǎng)的關系，如何平衡好效益與保供職能，如何加強監(jiān)管。
（文丨本報記者 吳莉）
認準服務功能
實現(xiàn)“一管多用”
“管網(wǎng)公司成立的目的就是為了提高國家公共服務的能力和水平。”中國能源投資協(xié)會能源專業(yè)委員會副會長曾興球表示。
國家管網(wǎng)公司有關負責人表示，管網(wǎng)公司的主要職責是負責全國油氣干線管道、部分儲氣調峰設施的投資建設，負責干線管道互聯(lián)互通及與社會管道聯(lián)通，負責原油、成品油、天然氣的管道輸送，并統(tǒng)一負責全國油氣干線管網(wǎng)運行調度，定期向社會公開剩余管輸和儲存能力，實現(xiàn)基礎設施向所有符合條件的用戶公平開放等。推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的“X+1+X”油氣市場體系。
國家管網(wǎng)公司并不參與上游資源和下游市場的競爭性交易。在曾興球看來，必須強化管網(wǎng)公司的服務功能，向上游勘探開發(fā)領域開放，適應我國已經(jīng)形成的天然氣、煤層氣等多氣源供應格局，真正實現(xiàn)管網(wǎng)集約輸送，提高資源配置效率，推動建設公開、公平、公正的石油天然氣市場。
曾興球說，要破除管道公司歸屬企業(yè)的觀念，強化國家所有的理念。國家管網(wǎng)公司既要實現(xiàn)保值增值，又要保供增供，我國也不可能像美國一樣建立龐大的管網(wǎng)體系，只有認準管網(wǎng)公司的功能定位，實現(xiàn)“一管多用”，才能提升輸送效率。
省級干線管網(wǎng)并入國家管網(wǎng)
減少“層層盤剝”
目前我國約有21個省份組建了30多家省級天然氣管網(wǎng)公司，國家管網(wǎng)成立運營后如何處理與城市管網(wǎng)的關系，也是業(yè)界關注的一大焦點。
國家發(fā)展改革委價格監(jiān)測中心高級經(jīng)濟師劉滿平指出，按照“上游供氣商能否與下游用戶直接交易”以及“區(qū)域管網(wǎng)建設運營是否為特許經(jīng)營”的區(qū)別來劃分，主要包括以下三種類型：以浙江為代表的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”模式，以廣東為代表的“允許代輸”模式，以江蘇為代表的“開放型”模式。
三種模式中，最具爭議的是“浙江模式”。目前浙江氣源主要有西氣東輸、川氣東送，還有來自海上的LNG ，管道氣主要是來自過路氣。然而，一些輸氣管線本就經(jīng)過某些地區(qū)，但卻在分輸站幾米之隔，又設有浙江省、市門站，天然氣必須通過省市管網(wǎng)，繞道送達一些用氣地區(qū)，舍近求遠，最終消費者承擔的天然氣價格是經(jīng)過“層層盤剝”的高價天然氣。
記者就曾現(xiàn)場見過，在杭州蕭山區(qū)三聯(lián)村，中石油西氣東輸二線分輸站與浙江省公司聯(lián)絡站、杭州市門站、城燃接收站，四級站點幾乎“背靠背”，相距也就1公里左右。
浙江一位城市燃氣公司相關負責人給記者舉例說，中石油的管道氣如果給浙江省含稅價格2.19元/方，經(jīng)過省管網(wǎng)的加價至2.76元/方，再經(jīng)過市級管網(wǎng)公司加價0.1-0.2元/方，實際到達終端城燃公司的價格達到2.86-2.96元/方，而這個價格又由省市兩級價格管理部門限定，虧損由城市燃氣公司承擔。
曾興球說，未來國家和省級天然氣干線管網(wǎng)，壓力在4兆帕以上的管網(wǎng)或將會合并，其他地市級支線管網(wǎng)就暫歸入地方，實行統(tǒng)一定價。目前，有些省份已表示主動愿意交出管網(wǎng)。 長期看，肯定會減少中間環(huán)節(jié)，天然氣價格會呈現(xiàn)降低趨勢。
與城市管網(wǎng)的糾葛更多體現(xiàn)在利益方面。對于價格如何執(zhí)行，中海油經(jīng)濟技術研究院綜合規(guī)劃資深工程師許江風表示，應強制實行國家和省級統(tǒng)一價格。
處理好服務與盈利關系
降低管輸成本
國家管網(wǎng)公司的成立打破了原有的利益分配格局，如何平衡好效益與保供職能？平衡好各方主體利益？
12月10日，中國石油和中國石化分別發(fā)布公告，尚未就可能注入的資產(chǎn)與國家管網(wǎng)集團達成協(xié)議。由于管網(wǎng)資產(chǎn)都在“三桶油”上市公司，如何剝離，如何保障股東利益等問題目前都尚未明確。
從國家管網(wǎng)公司的定位來看，其收入來源主要是管輸服務費。
如何平衡效益與保供的關系？在一部分專業(yè)人士看來，這是技術操作層面的問題，要從體制機制的層面予以統(tǒng)籌。比如，現(xiàn)有西氣東輸管道氣基本都是虧損，以前都是企業(yè)承擔，未來會不會因為價格倒掛，影響保供積極性，都需要重新考慮。
“作為企業(yè)不能不賺錢，但要處理好盈利和服務的關系，核心是服務，降低管輸成本，擴大服務面，讓老百姓用得起氣。”曾興球說。
對此，中國石油經(jīng)濟技術研究院國家高端智庫首席專家王震也表達了類似觀點：“國家管網(wǎng)公司的成立是為了促進行業(yè)持續(xù)有序發(fā)展，改革的目的是讓蛋糕越做越大，既能推動管網(wǎng)建設運營，又能降低管輸價格，讓用氣更有保障，價格更能承受。”
立法與專業(yè)化監(jiān)管結合
多重監(jiān)管機制并行
“給誰輸，不給誰輸？輸小公司的，還是大公司的？會不會只有在管道‘吃不飽’的時候，才會輸富余的油氣，稍微有點緊張都不會求別人輸氣吧？這些可能都會是問題。”一位不愿具名的石油公司內(nèi)部人士向記者道出擔憂。
劉滿平分析指出，管網(wǎng)公司成立后將之前從屬于各家企業(yè)的管網(wǎng)業(yè)務統(tǒng)一歸屬一家公司，壟斷性質更為明顯。管網(wǎng)公司可以獨立決策管網(wǎng)的投資建設、氣源的調配、擴張收購等業(yè)務。這就要求政府必須加強對管網(wǎng)公司的監(jiān)管。
由于我國天然氣價格由國家發(fā)改委制定，已形成相對完備的價格監(jiān)管體系，因此準入和運營方面的監(jiān)管備受關注。另有業(yè)內(nèi)人士指出，從公司名稱上看，冠以“國家”字樣，未來可能會承擔一些政府行政職能。
在此情形下，如何保證管網(wǎng)公司真正做到公開、公平、公正、效率。自然壟斷的集中管網(wǎng)輸配體系，已面臨監(jiān)管缺失的問題。
從發(fā)達國家油氣管網(wǎng)的管理經(jīng)驗來看，油氣管網(wǎng)不論采取何種經(jīng)營模式，都受到政府的大力支持和嚴格監(jiān)管，配有相對完備的法律法規(guī)和政策監(jiān)管體系。比如，美國執(zhí)行聯(lián)邦與州兩級層次鮮明、職責清晰的管理體制。監(jiān)管機構獨立于政府，并具備司法審判功能，對油氣管網(wǎng)建設、運營、準入、安全、環(huán)保、運輸價格和服務等行使審批權和獨立監(jiān)管，從而確保政府能源政策的落實。
而目前我國相關現(xiàn)行法律只有《石油天然氣管道保護法》，對于管網(wǎng)監(jiān)管無法可依。
曾興球指出：“必須加快建立統(tǒng)一配套的監(jiān)管體系，由政府主導，企業(yè)參與。政府相關部門必須提前考慮，建立相關法律法規(guī)，既要防止‘九龍治水’，也要杜絕‘龍多不治’。要明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管流程、監(jiān)管標準。”
對此，中國石油大學（北京）教授劉毅軍則提出：“隨著國家管網(wǎng)逐步正式運營，應建立專業(yè)化監(jiān)管的系統(tǒng)，為其安全可靠運營提供更完備的監(jiān)管。”
