6月30日，發(fā)改委、商務(wù)部分別發(fā)布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》，自2019年7月30日起施行。與《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》相比，2019年版負面清單，取消了石油天然氣勘探開發(fā)限于合資、合作的限制，將2018年版自貿(mào)試驗區(qū)外資準入負面清單試點的石油天然氣勘探開發(fā)等開放措施推向全國。

業(yè)內(nèi)專家認為，此舉標(biāo)志著我國整個油氣產(chǎn)業(yè)已經(jīng)全面開放，是我國油氣體制改革具有“里程碑”意義的一件大事。但該政策短期內(nèi)不會產(chǎn)生很大效果，外資要想真正在我國獨立勘探開發(fā)油氣資源，還需要出臺一系列的配套措施。

油氣體制改革“里程碑”式大事

受計劃經(jīng)濟時期“集中力量辦大事”、“盡快恢復(fù)社會生產(chǎn)”的影響，長期以來，我國油氣勘探開發(fā)業(yè)務(wù)主要由中石油、中石化、中海油、延長石油四家大型國企享有，形成了較為封閉、壟斷色彩較濃的行業(yè)格局。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展與能源消費的變化，油氣行業(yè)原有格局也要及時調(diào)整。

2017年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，允許符合準入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，標(biāo)志著我國油氣體制改革正式拉開帷幕。

2017年6月，國家發(fā)改委和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2017年修訂）》明確，允許外資投資石油、天然氣的勘探、開發(fā)和礦井瓦斯利用等采礦業(yè)，但又規(guī)定石油、天然氣（含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外）的勘探、開發(fā)（限于合資、合作）。

2019年3月，國家發(fā)改委提請“今年放開油氣勘查開采準入限制，積極吸引社會資本加大油氣勘查開采力度”的決議已獲通過。同時，國家發(fā)改委宣布，取消“石油天然氣（含煤層氣）對外合作項目總體開發(fā)方案審批”，改為備案。

業(yè)內(nèi)人士指出，此次油氣勘探開發(fā)等上游領(lǐng)域的開放，將加大外資石油企業(yè)在我國開展油氣勘探開發(fā)，能夠打破壟斷，推動真正的市場化改革啟動，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

“之前，我沒有想過國家會這么快出臺政策，向外資開放油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，因為油氣上游勘探開發(fā)比較敏感，影響也比較大。” 對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國家對外開放研究院研究員董秀成表示，“此次全面放開油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，從國家政策層面上講，標(biāo)志著我國整個油氣產(chǎn)業(yè)（上、中、下游）全面開放，是我國油氣體制改革的一件具有‘里程碑’意義的事件，也充分展示出我國堅定不移擴大對外開放的決心。”

進一步提高我國油氣自給率

中國石油集團經(jīng)濟技術(shù)研究院發(fā)布的《2018年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告》顯示，2018年，我國石油進口量為4.4億噸，同比增長11%，石油對外依存度升至69.8%；天然氣進口量1254億立方米，同比增長31.7%，對外依存度升至45.3%。

目前，我國已成為世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費國。繼2017年成為世界最大原油進口國之后，2018年我國又超過日本成為世界最大的天然氣進口國。

因此，加大油氣勘探開發(fā)力度，強化油氣供應(yīng)保障能力，構(gòu)建全面開放條件下的油氣安全保障體系，成為當(dāng)務(wù)之急。

一直以來，中石油、中石化、中海油和延長石油四大國有石油公司享有油氣勘探開發(fā)專營權(quán)，市場無法有效在油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域發(fā)揮決定作用。

“我國油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域市場競爭主體少，容易造成市場競爭不足，油氣勘探開發(fā)效率低、成本高?，F(xiàn)在，取消石油天然氣勘探開發(fā)限于合資、合作的限制，引入更多的市場競爭主體進入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，在提高勘探開發(fā)效率的同時，可以增加我國油氣資源儲備，提高我國油氣自給率，確保我國能源安全。”董秀成告訴記者。

英國石油（BP）中國董事長兼總裁楊筱萍表示，通過取消油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域限于合資、合作的限制，引入包括外資在內(nèi)的多市場主體參與國內(nèi)油氣資源勘探開發(fā)，將增強市場活躍度，營造公平、開放的準入環(huán)境，可以進一步提升我國油氣資源的勘探開發(fā)力度和技術(shù)水平。

卓創(chuàng)資訊天然氣高級分析師劉廣彬認為，取消石油天然氣勘探開發(fā)限于合資、合作的限制，這一條力度比較大。“外資能夠認識到中國天然氣產(chǎn)量未來有提升空間，有投資前景的，而我們借助外資相對先進的開發(fā)技術(shù)和設(shè)備，提升天然氣產(chǎn)量，保障國內(nèi)供應(yīng)，這是一個雙方合作共贏的事。”劉廣彬說。

政策真正落地仍需一系列配套措施

根據(jù)現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件。在我國，中石油、中石化、中海油、延長石油四大國有石油公司享有油氣勘探開發(fā)的資質(zhì)。

同時，根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》、《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》的規(guī)定，中國對外合作開采海洋石油資源的業(yè)務(wù)統(tǒng)一由中海油負責(zé)，中海油享有在對外合作海區(qū)內(nèi)進行石油勘探、開發(fā)、生產(chǎn)和銷售的專營權(quán)；中石油、中石化負責(zé)對外合作開采陸上石油資源的經(jīng)營業(yè)務(wù)；在國務(wù)院批準的對外合作開采陸上石油資源的區(qū)域內(nèi)享有與外國企業(yè)合作進行石油勘探、開發(fā)、生產(chǎn)的專營權(quán)。

董秀成表示，一方面，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)條例暫時沒有進行相應(yīng)的修訂；另一方面，目前沒有更多的油氣勘探區(qū)塊可以拿出來進行招標(biāo)，大部分油氣勘探區(qū)塊已被中石油、中石化、中海油通過登記握在自己手中，其他企業(yè)要想獲得油氣區(qū)塊探礦權(quán)，需要“三桶油”退出。“雖然已有退出的先例，但大都是資源條件不是很好的區(qū)塊。”他說。

董秀成坦言，與國外相比，我國油氣勘探開采地質(zhì)條件復(fù)雜、勘探成本比較高，即使有了區(qū)塊資源，外資還會綜合考慮該區(qū)塊是否具有開發(fā)價值，是否值得投入大量資金，是否會獲得相應(yīng)的收益等。

因此，董秀成認為，這次雖然從政策層面上取消了外資企業(yè)油氣勘探的限制，但該政策短期內(nèi)不會產(chǎn)生很大效果，政策真正落地還需要出臺一系列配套措施。