編者按：我國(guó)自2017年發(fā)布《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》后，天然氣改革力度不斷加大。

天然氣改革始終是世界各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。美國(guó)作為天然氣改革的領(lǐng)航者，自1938年通過(guò)《天然氣法案》（NGA）后，先后修訂并頒布多部法律法案，最終形成了“用戶選擇服務(wù)”模式。

即消費(fèi)者可以選擇某大型生產(chǎn)商進(jìn)行采購(gòu)，并接受所提供的全面的一攬子銷售服務(wù)，也可以購(gòu)買其他地方分銷商的天然氣產(chǎn)品，但是選擇其他管道公司提供運(yùn)輸服務(wù)。

這樣的天然氣管理運(yùn)行模式，是否適合中國(guó)市場(chǎng)呢？

國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA）日前公布的《2018～2023年間：全球天然氣市場(chǎng)分析與預(yù)測(cè)》報(bào)告顯示：美國(guó)是天然氣生產(chǎn)和大部分額外液化天然氣出口增長(zhǎng)最快的國(guó)家。

目前，美國(guó)已是世界上最大的天然氣生產(chǎn)國(guó)，占全球產(chǎn)量近45％，占液化天然氣出口增長(zhǎng)的近3/4。

作為全球最大的天然氣生產(chǎn)國(guó)，美國(guó)天然氣技術(shù)、管理、改革等均走在前列，尤其是美國(guó)的天然氣改革亮點(diǎn)紛呈，為我國(guó)正在深化的天然氣改革帶來(lái)了有益的借鑒與啟示。

一、改 革

美國(guó)天然氣工業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的階段性，在其不同的發(fā)展階段存在不同的矛盾和問(wèn)題，聯(lián)邦和州政府為了使其順利發(fā)展，在天然氣生產(chǎn)、管輸和配送制定相關(guān)法律和政策方面，以及在調(diào)整監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體制方面作了不少的工作。

這些工作既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)，但其根本的目標(biāo)是要逐步適應(yīng)天然氣工業(yè)和天然氣市場(chǎng)自身的特點(diǎn)，促進(jìn)其發(fā)展。

國(guó)會(huì)法案制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

20世紀(jì)初，美國(guó)出現(xiàn)了天然氣的城際貿(mào)易，超出了城市政府監(jiān)管的權(quán)限范圍,天然氣市場(chǎng)的監(jiān)管出現(xiàn)了“真空地帶”，因此各州政府建立公用事業(yè)委員會(huì)或公共服務(wù)委員會(huì)對(duì)天然氣輸配進(jìn)行監(jiān)管。

后來(lái)隨著州際貿(mào)易的出現(xiàn)和壯大，國(guó)會(huì)于1938年通過(guò)《天然氣法案》（NGA），并組建美國(guó)聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)（FPC，后變更為聯(lián)邦能源管理委員會(huì)FERC），令其對(duì)州際輸氣公司的管道服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，對(duì)費(fèi)率進(jìn)行“公平、合理”地定價(jià)，但井口價(jià)格和州內(nèi)天然氣的輸氣和配送依然由各州公用事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管。

這一時(shí)期的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，其特點(diǎn)是生產(chǎn)商和主要客戶之間簽有長(zhǎng)約合同，配氣商擁有短距離的氣田－城市門站管道，根據(jù)各州的成本加成法，配氣商在專有地區(qū)擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

井口氣價(jià)全面放開

自NGA通過(guò)后，運(yùn)營(yíng)壟斷開始出現(xiàn)。部分大生產(chǎn)商聯(lián)合控制了天然氣的供應(yīng)，抬高了上游井口價(jià)格，并將其最終轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。

為此，美國(guó)最高法院于1954年決定修改1938年的天然氣法案，形成了菲利普斯決議（Phillips Decision），規(guī)定對(duì)州際天然氣貿(mào)易的井口氣價(jià)進(jìn)行管理，并由國(guó)會(huì)授權(quán)FPC設(shè)定州際井口價(jià)格。

根據(jù)菲利普斯決議，F(xiàn)PC對(duì)井口價(jià)格選擇了“歷史會(huì)計(jì)成本”的定價(jià)方法，使得價(jià)格與天然氣產(chǎn)量、天然氣消費(fèi)量、石油和其它燃料價(jià)格均無(wú)關(guān)。最重要的是，法案規(guī)定上游井口價(jià)格，并讓其作為永久性的最高限價(jià)。

顯然，這樣的定價(jià)方式打擊了生產(chǎn)商的積極性，往后十幾年內(nèi)，美國(guó)天然氣開發(fā)處于滯留階段。

為此，F(xiàn)PC在1971年修正了井口價(jià)格凍結(jié)政策，發(fā)布了一系列價(jià)格激勵(lì)政策，并在70年代中期定期提高最高限價(jià)，制定了多軌制定價(jià)規(guī)則，但這些措施仍無(wú)法滿足市場(chǎng)缺口。

1978年聯(lián)邦政府頒布《天然氣政策法》（NGPA），計(jì)劃逐步解除對(duì)井口價(jià)格的管制。

隨后經(jīng)過(guò)二十年的摸索和總結(jié)，國(guó)會(huì)在1989年出臺(tái)《天然氣井口價(jià)格解除管制法》，正式取消了所有對(duì)天然氣井口價(jià)格的控制，全面引入自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

值得注意的是，由于競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)還未形成，管道公司為了賺取利潤(rùn)，盲目選擇供應(yīng)商；再加上信息不公開，天然氣合同估價(jià)一直較高；同時(shí)《發(fā)電和工業(yè)燃料使用法案》(簡(jiǎn)稱PPIFUA)的禁令導(dǎo)致天然氣供給過(guò)量。

多種因素混合一起，致使管道公司利潤(rùn)率不斷下降，生產(chǎn)商也因?yàn)榫趦r(jià)格的下滑受到打擊，天然氣市場(chǎng)在短暫的輝煌后又陷入低迷，管道公司的運(yùn)管分離改革迫在眉睫。

天然氣運(yùn)管分離，二級(jí)市場(chǎng)應(yīng)運(yùn)而生

由于井口價(jià)格的自由化并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)天然氣的市場(chǎng)化，分離管道公司的輸送和銷售業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)第三方準(zhǔn)入，就成為了實(shí)現(xiàn)全面市場(chǎng)化的下一個(gè)改革重點(diǎn)。

1985年FERC發(fā)布“436號(hào)法令”，鼓勵(lì)各州際管道公司向第三方提供管道運(yùn)輸服務(wù)，剝離中間商的職能，明確運(yùn)營(yíng)商的身份，以方便終端用戶直接與上游生產(chǎn)商進(jìn)行天然氣貿(mào)易。

1988年繼續(xù)發(fā)布“497號(hào)法令”，禁止沒(méi)有一攬子輸氣許可證（根據(jù)436號(hào)法令頒發(fā)）的管輸公司對(duì)它們的關(guān)聯(lián)公司實(shí)行費(fèi)率折扣。持有許可證的管輸公司必須向FERC報(bào)告其關(guān)聯(lián)公司的費(fèi)率折扣，并會(huì)受到FERC的監(jiān)督。“497號(hào)法令”反對(duì)管道公司和其關(guān)聯(lián)公司只實(shí)行業(yè)務(wù)分離。

但是州際天然氣協(xié)會(huì)認(rèn)為“497號(hào)法令”禁止了縱向一體化實(shí)體的有效運(yùn)作，使得FERC于1992年發(fā)布“636號(hào)法令”，正式取消管道公司曾經(jīng)的中間商角色，要求其無(wú)條件對(duì)第三方的接入行為進(jìn)行服務(wù)。

“636法令”要求各管道公司將天然氣運(yùn)輸、儲(chǔ)存、銷售分門別類，成立不同的部門進(jìn)行針對(duì)性服務(wù)，同時(shí)也結(jié)合市場(chǎng)環(huán)境分別定價(jià)，保證消費(fèi)者在供應(yīng)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)都有選擇的空間。

這樣一系列措施，使得天然氣市場(chǎng)的自由化程度進(jìn)一步擴(kuò)大，也促使天然氣二級(jí)交易市場(chǎng)正式形成。

州內(nèi)推行“用戶選擇服務(wù)”

政府于1996年開始推行“用戶選擇服務(wù)”。即消費(fèi)者可以選擇某大型生產(chǎn)商進(jìn)行采購(gòu)，并接受所提供的全面的一攬子銷售服務(wù)，也可以購(gòu)買其他地方分銷商的天然氣產(chǎn)品，但是選擇其他管道公司提供運(yùn)輸服務(wù)。

這樣一套改革，進(jìn)一步活躍了天然氣貿(mào)易市場(chǎng)，給生產(chǎn)商、分銷商以及終端用戶提供了更豐富的貿(mào)易模式。

二、成 效

美國(guó)天然氣行業(yè)市場(chǎng)改革化通過(guò)鼓勵(lì)、引導(dǎo)、試點(diǎn)，進(jìn)而監(jiān)管部門發(fā)布強(qiáng)制性的政策法規(guī)，逐步實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)在政府監(jiān)管下的競(jìng)爭(zhēng)化和自由化。

政府一統(tǒng)市場(chǎng)規(guī)范

《天然氣法案》對(duì)美國(guó)天然氣行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響，規(guī)范了天然氣的市場(chǎng)交易行為，避免了管網(wǎng)鋪設(shè)的冗余和混亂的現(xiàn)象，為下一階段的市場(chǎng)化改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

自由井口氣價(jià)加快市場(chǎng)化進(jìn)程

井口氣價(jià)市場(chǎng)化的一系列法案，使得美國(guó)天然氣市場(chǎng)快速好轉(zhuǎn)。由于行業(yè)信息的公開化，越來(lái)越多的公司與企業(yè)進(jìn)入天然氣行業(yè)，供需關(guān)系也因?yàn)槭袌?chǎng)自由化達(dá)到了動(dòng)態(tài)平衡，終端用戶不再遭受氣價(jià)超出市場(chǎng)范圍的煩擾。

管道公司運(yùn)管分離實(shí)現(xiàn)全面市場(chǎng)化

隨著436、497、636法令以及“用戶選擇服務(wù)”的實(shí)施，管道公司明確了運(yùn)輸服務(wù)的社會(huì)屬性，失去了“自然壟斷”的庇護(hù)，不再享有天然氣貿(mào)易的絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)。

消費(fèi)者在激烈的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，可以依據(jù)個(gè)人意愿選擇任意生產(chǎn)商，并且以任意數(shù)量天然氣來(lái)安排運(yùn)輸商、儲(chǔ)存商以及銷售商對(duì)其提供服務(wù)。這使得市場(chǎng)更為透明，機(jī)制更為活躍，消費(fèi)者掌握了更多的議價(jià)權(quán)。

三、借鑒與啟示

完善法律體系與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

深化天然氣行業(yè)法律法規(guī)體系建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)天然氣健康發(fā)展的首要保障。

我國(guó)在天然氣市場(chǎng)發(fā)展相關(guān)的法律制定上還有較多的缺失，根據(jù)美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該盡快頒布“石油天然氣法”，同時(shí)補(bǔ)充完善天然氣各類專項(xiàng)法案。

成立獨(dú)立的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)

加快成立獨(dú)立的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是保障天然氣市場(chǎng)化推進(jìn)的必要措施。在有了法律法規(guī)的前提下，要想加強(qiáng)對(duì)行業(yè)的有力監(jiān)管，就必須建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)第三方管理，與主管單位獨(dú)立開來(lái)，實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督，以保證公平性，并且這樣也可以使得管理系統(tǒng)更為清晰。

加快天然氣基礎(chǔ)設(shè)施第三方準(zhǔn)入進(jìn)度

實(shí)現(xiàn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施第三方準(zhǔn)入制度，是完成天然氣市場(chǎng)化的必經(jīng)之路。2017年，國(guó)家已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，表明了政府對(duì)天然氣市場(chǎng)化改革的決心。

應(yīng)該取消國(guó)有大型油氣公司對(duì)干線管道的壟斷權(quán)。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和本土環(huán)境，逐步將財(cái)務(wù)、管理、產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分離，徹底開放管道運(yùn)輸權(quán)，實(shí)現(xiàn)第三方公開準(zhǔn)入，增加市場(chǎng)活力，推動(dòng)市場(chǎng)快速發(fā)展。

作者簡(jiǎn)介

金浩（中國(guó)石油大學(xué)（北京）油氣管道輸送安全國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室）

徐博（中國(guó)石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院天然氣市場(chǎng)研究所）