成立完全獨(dú)立的管網(wǎng)公司看上去很美，但涉及問題較多，實(shí)現(xiàn)起來難度太大。通過政府管制，促使天然氣管網(wǎng)公司對(duì)所有天然氣管輸服務(wù)需求方一視同仁，更有利于兼顧市場公平與效率。所以，管網(wǎng)公司輸送與銷售業(yè)務(wù)分離，第三方公平公開準(zhǔn)入，應(yīng)是我國天然氣管網(wǎng)改革的現(xiàn)實(shí)選擇。
盡管傳說油氣體制改革方案將于年底出臺(tái)，但眼下仍有諸多問題懸而未決。尤其在天然氣管網(wǎng)環(huán)節(jié)，多重矛盾和利益沖突交匯，關(guān)乎此輪改革成敗，爭論諸多，形成了兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為我國天然氣管網(wǎng)仍處起步階段，現(xiàn)行管理體制適合當(dāng)下天然氣管網(wǎng)發(fā)展階段，不能“為了改革而改革”；另一種認(rèn)為天然氣管網(wǎng)已成制約我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大瓶頸，急需改革。前一種觀點(diǎn)又劃分為“激進(jìn)式改革”和“漸進(jìn)式改革”，激進(jìn)式主張將管網(wǎng)直接從石油企業(yè)中拆分出來，組建單獨(dú)的管網(wǎng)公司，一步到位；漸進(jìn)式主張按照分步實(shí)施的方法實(shí)現(xiàn)管道獨(dú)立運(yùn)營，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，提高資源利用效率。
筆者認(rèn)為，對(duì)天然氣管網(wǎng)體制改革，首先要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)解決好制約天然氣行業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制性障礙。目前我國天然氣管網(wǎng)體制中有亟待解決的三大難題：管網(wǎng)投資建設(shè)、第三方開放及價(jià)格機(jī)制。
我國天然氣管網(wǎng)大型干線和支干線工程主要由三大石油公司投資建設(shè)，區(qū)域內(nèi)支線主要由三大石油公司和地方資本投資建設(shè)，僅中石油建設(shè)投資就逾天然氣管網(wǎng)總投資的70%。雖然管網(wǎng)投資建設(shè)不足已阻礙了天然氣生產(chǎn)供應(yīng)，但民營企業(yè)仍難以進(jìn)入，致使天然氣管網(wǎng)投資建設(shè)的巨大潛力難以釋放，不僅管網(wǎng)建設(shè)規(guī)模、速度跟不上現(xiàn)實(shí)需求，管網(wǎng)投資建設(shè)的效率和效益也有待大大提高。由于儲(chǔ)氣、調(diào)峰價(jià)格機(jī)制缺失，儲(chǔ)氣庫建設(shè)成本無法通過價(jià)格傳導(dǎo)，管網(wǎng)運(yùn)營者缺乏加快儲(chǔ)氣庫建設(shè)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)滯后，儲(chǔ)氣能力較弱。
對(duì)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施向第三方公平開放，早在2014年就有了明確規(guī)定。但實(shí)情是，中石油僅在有剩余運(yùn)輸能力時(shí)向第三方零星開放，管網(wǎng)開放程度嚴(yán)重不足。中石化、中海油僅個(gè)別管道開展代輸業(yè)務(wù)。
至于管輸?shù)亩▋r(jià)機(jī)制，由于管輸成本不透明，價(jià)格相對(duì)過高，且結(jié)算復(fù)雜，差別大，輸配環(huán)節(jié)層級(jí)過多，收費(fèi)過高，價(jià)格調(diào)整機(jī)制缺失。據(jù)能源咨詢機(jī)構(gòu)安迅思的數(shù)據(jù)，在浙江省工業(yè)天然氣銷售價(jià)格成本組成中，氣源價(jià)格只占39%，國網(wǎng)管輸費(fèi)占24.79%，省網(wǎng)管輸費(fèi)占5.41%，城市配氣費(fèi)占30.76%。
環(huán)視全球，發(fā)達(dá)國家在天然氣管網(wǎng)改革過程中也面臨著同樣的問題，他們結(jié)合自己的實(shí)情，采取了不同的改革路徑。法國采取“輸配合一、統(tǒng)一運(yùn)營模式”，其優(yōu)點(diǎn)是便于政府統(tǒng)一規(guī)劃管網(wǎng)建設(shè)，缺點(diǎn)是缺乏競爭和信息不對(duì)稱，政府無法獲得企業(yè)各環(huán)節(jié)的真實(shí)成本，難以核定合理價(jià)格。英國采取“輸配分離，輸氣管網(wǎng)獨(dú)家經(jīng)營模式”，其優(yōu)點(diǎn)是天然氣生產(chǎn)、輸送和銷售分開，生產(chǎn)和銷售為競爭性環(huán)節(jié)，充分引入競爭，輸氣、配氣環(huán)節(jié)因其自然壟斷特性，獨(dú)家經(jīng)營效率更高。缺點(diǎn)在得有先決條件：上游生產(chǎn)和下游銷售環(huán)節(jié)充分競爭，天然氣管網(wǎng)無歧視公平接入，要有強(qiáng)有力的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國采取“輸配分離，輸氣管網(wǎng)多家競爭模式”，其優(yōu)點(diǎn)是有利于實(shí)現(xiàn)公平接入和加快管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低信息不對(duì)稱，提高管道運(yùn)營效率。缺點(diǎn)是可能導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，部分管道因不飽和運(yùn)行而提高運(yùn)營成本。而且這種模式必須要有完善的規(guī)劃和強(qiáng)有力的監(jiān)管與之配合。
歐美發(fā)達(dá)國家天然氣管網(wǎng)改革路徑告訴我們，天然氣管網(wǎng)管理模式并無優(yōu)劣之分，但模式的選擇要與各國天然氣管網(wǎng)發(fā)展歷史、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、競爭特點(diǎn)相適應(yīng)。之前有觀點(diǎn)建議參考電網(wǎng)改革，將三家石油公司天然氣管網(wǎng)等資產(chǎn)整合，成立國家管網(wǎng)公司或多家獨(dú)立的管網(wǎng)公司。筆者認(rèn)為，成立完全獨(dú)立的管網(wǎng)公司看上去很美，但真正實(shí)現(xiàn)起來難度太大：作為上市公司，投資者關(guān)系的處理使管網(wǎng)從國有公司剝離出來涉及問題較多，若分拆將面臨境外投資者質(zhì)詢；成立國家管網(wǎng)公司只是將一家國企壟斷變?yōu)榱硪患覈髩艛?，既有龐大的現(xiàn)有管網(wǎng)，又有新建管網(wǎng)沿線土地資源，無法實(shí)質(zhì)性解決油氣管道的自然壟斷問題；管網(wǎng)建設(shè)依賴上游資源，目前還需大規(guī)模投資，拆分管網(wǎng)并不現(xiàn)實(shí)，并會(huì)影響現(xiàn)有油氣公司繼續(xù)投資管道建設(shè)的積極性，新公司籌資身份難確定，籌資更加困難；目前國內(nèi)管網(wǎng)有三級(jí)，國家、省網(wǎng)和城市管網(wǎng)。一些省市，省網(wǎng)力量強(qiáng)大，連中石油、中石化等都很難進(jìn)入。未來國家管網(wǎng)公司組建涉及省網(wǎng)公司處置，上劃給國家管網(wǎng)公司或下沉到城市燃?xì)夤芫W(wǎng)都面臨較大的利益調(diào)整。
這么看來，通過政府管制，促使天然氣管網(wǎng)公司對(duì)所有天然氣管輸服務(wù)需求方一視同仁，更有利于兼顧市場公平與市場效率，所以管網(wǎng)公司輸送與銷售業(yè)務(wù)分離，第三方公平公開準(zhǔn)入，才應(yīng)是我國天然氣管網(wǎng)改革的現(xiàn)實(shí)選擇。
以這樣的改革思路，首先，盡快建立長輸管道協(xié)商性第三方接入機(jī)制，明確協(xié)商程序，要求管輸企業(yè)定期公布輸送能力；要求主要企業(yè)對(duì)天然氣管輸和銷售實(shí)行分開經(jīng)營、獨(dú)立核算；研究提出管網(wǎng)公司實(shí)行法律或產(chǎn)權(quán)分離的意見，通過管網(wǎng)公司的獨(dú)立，切實(shí)保證管網(wǎng)的第三方公平接入。其次，對(duì)各種來源的入網(wǎng)天然氣制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，合理確定管網(wǎng)中新建管道的壓力等級(jí)，制定統(tǒng)一的用氣設(shè)施設(shè)計(jì)制造參數(shù)和氣量計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，為管網(wǎng)互聯(lián)互通做好技術(shù)準(zhǔn)備，避免由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致的市場分割、混亂。復(fù)次，理順天然氣管輸價(jià)格，提高天然氣管輸價(jià)格核定的透明度，研究調(diào)整天然氣管輸價(jià)格機(jī)制，研究建立儲(chǔ)氣設(shè)施價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，有效鼓勵(lì)多方主體參與儲(chǔ)氣設(shè)施投資建設(shè)，提高天然氣調(diào)峰能力。再者，放寬天然氣管網(wǎng)投資限制，鼓勵(lì)民營企業(yè)以參股、合作等形式參與現(xiàn)有管網(wǎng)運(yùn)營管理。還有，確認(rèn)專門的天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，立法明確天然氣行業(yè)的體制和監(jiān)管框架。 來源：上海證券報(bào)
