一、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵：增氣控煤
能源發(fā)展驅(qū)動了中國經(jīng)濟(jì)的騰飛，但中國以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)也是資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題的重要誘因。特別是近年來全國大面積的霧霾天氣肆虐，嚴(yán)重威脅人民群眾的身體健康，成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)。
黨和國家高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理工作。十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的戰(zhàn)略高度，要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”，“努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。同時，能源發(fā)展被放在建設(shè)生態(tài)文明的總體布局中，提出“推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命”，強(qiáng)調(diào)要“控制能源消費(fèi)總量，加強(qiáng)節(jié)能降耗，支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展，確保國家能源安全”。
為落實(shí)“能源革命”的要求，國務(wù)院2014年11月發(fā)布《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020)》(以下簡稱《行動計劃》)，提出要加快構(gòu)建清潔、高效、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系，到2020年，一次能源消費(fèi)總量控制在48億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，天然氣比重達(dá)到10%以上，煤炭比重控制在62%以內(nèi)。按照這個結(jié)構(gòu)測算，2020年國內(nèi)天然氣消費(fèi)量將達(dá)到3600億立方米。
分析《行動計劃》中能源結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，其核心是提高天然氣占一次能源比重，控制煤炭占比，可以概括為“以氣代煤”。近年來，國內(nèi)雖然大力發(fā)展可再生能源，但太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等可再生能源由于能源密度低、生產(chǎn)能力不穩(wěn)定且技術(shù)復(fù)雜、裝備要求高等特點(diǎn)，面臨成本高、市場容量狹小等問題制約，在一段時期內(nèi)難以形成大的氣候。與此同時，天然氣以其清潔、高效、低碳的明顯優(yōu)勢，正在快速進(jìn)入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方方面面，成為中國最為現(xiàn)實(shí)的大規(guī)模接替能源。
“十二五”以來，中國天然氣消費(fèi)量年均增長189億立方米，占一次能源消費(fèi)比重由4.4%提高到6.3%。2014年國內(nèi)消費(fèi)天然氣1830億立方米，根據(jù)天然氣與煤炭在各領(lǐng)域的應(yīng)用情況和目前的技術(shù)水平，與用煤相比，相當(dāng)于當(dāng)年減少排放二氧化碳10.2億噸、二氧化硫943萬噸、煙塵187萬噸，為減少環(huán)境污染、控制二氧化碳排放做出了巨大貢獻(xiàn)。
2013年9月10日，國務(wù)院印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱《大氣十條》)，其中在第四條第十三項(xiàng)中明確提出了“優(yōu)化天然氣使用方式，新增天然氣應(yīng)優(yōu)先保障居民生活或用于替代燃煤”。2013年9月17日，國家環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委等6部委聯(lián)合發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動計劃實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》)。
《大氣十條》和《實(shí)施細(xì)則》出臺后，中國各省份尤其是京津冀地區(qū)，以氣代煤的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整開始加速實(shí)施。例如天津市區(qū)供熱燃料結(jié)構(gòu)，2011年燃煤占65.9%，燃?xì)庹?.8%，2014年燃?xì)庹急壬?4%，燃煤降至41.7%。燃煤改燃?xì)馐蔷┙蚣降貐^(qū)目前階段治理霧霾的首要措施，已取得一定成效，2014年京津冀地區(qū)主要大氣污染物的平均濃度都出現(xiàn)了明顯的下降。
國內(nèi)很多地區(qū)制定了雄心勃勃的“以氣代煤”目標(biāo)。以京津冀地區(qū)為例，《實(shí)施細(xì)則》提出到2013-2017年底的5年，北京市凈削減原煤1300萬噸，天津市凈削減1000萬噸，河北省凈削減4000萬噸。與歷史趨勢對比，這個目標(biāo)是很高的，北京市2011年之前用14年減少燃煤700萬噸，河北省不僅要扭轉(zhuǎn)近些年煤炭消費(fèi)持續(xù)增長的趨勢，還要在2012年基礎(chǔ)上5年時間減少1/7煤炭消費(fèi)量。京津冀地區(qū)到2017年底之前的5年內(nèi)合計要削減煤炭消費(fèi)量6300萬噸標(biāo)煤[1]，如果一半由天然氣替代，5年需要增加天然氣消費(fèi)量240億立方米。
目前，中國具備大幅度提高一次能源結(jié)構(gòu)中天然氣占比的資源基礎(chǔ)和有利環(huán)境。國內(nèi)天然氣上游業(yè)務(wù)正處于快速發(fā)展階段，世界范圍內(nèi)天然氣資源豐富，供需形勢趨于寬松，中國與中亞各國及俄羅斯天然氣合作加快，均有利于保障國內(nèi)天然氣供應(yīng)安全。中國煤炭消費(fèi)量中發(fā)電約占一半，工業(yè)燃料占22%，煉焦占15%，供熱約占5%，可以逐步在供熱、工業(yè)燃料、發(fā)電等領(lǐng)域加大“以氣代煤”力度。以往因天然氣供應(yīng)存在缺口，部分地區(qū)不得不限制煤改氣，隨著國內(nèi)天然氣供應(yīng)能力的上升，這一問題大大緩解，目前已呈供大于求的態(tài)勢。
二、嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：天然氣競爭力下降，消費(fèi)量增長開始趨緩
2000-2014年，國內(nèi)天然氣消費(fèi)量年均增速高達(dá)15.4%，遠(yuǎn)超同期GDP和其他類型能源的消費(fèi)量增速。這一成就得益于經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、天然氣供應(yīng)能力大幅提高、儲運(yùn)設(shè)施不斷完善、環(huán)保關(guān)注度提高等諸多因素，但最為關(guān)鍵的因素是中國天然氣價格受國家管控，國產(chǎn)氣基于成本加成法定價，加之天然氣消費(fèi)長期以國產(chǎn)氣為主，使得國內(nèi)氣價長期處于較低水平。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，長期保持價格優(yōu)勢無疑是消費(fèi)量增長的核心驅(qū)動力[2]。
近年來，由于國內(nèi)天然氣探明儲量劣質(zhì)化導(dǎo)致開發(fā)成本上升，以及進(jìn)口天然氣價格高、進(jìn)口量不斷增長，國內(nèi)的低氣價難以維持。為理順國內(nèi)天然氣產(chǎn)銷價格，緩解進(jìn)口氣價格倒掛造成的巨額虧損、供應(yīng)緊張等問題，國家發(fā)展改革委在2013年6月啟動新一輪天然氣定價機(jī)制改革，主要內(nèi)容包括將價格管理由出廠環(huán)節(jié)改為門站環(huán)節(jié)，增量氣與可替代能源保持合理比價，存量氣分步調(diào)整等，并在2014年8月再次提高非居民存量氣價格，在2015年4月份推行存量氣與增量氣價格并軌。隨著改革的推進(jìn)，國內(nèi)天然氣價格水平逐步上升，基本反映了國內(nèi)生產(chǎn)和進(jìn)口成本。
但是，在國內(nèi)天然氣價格逐步上升的同時，國內(nèi)煤炭價格在回落，導(dǎo)致天然氣與煤炭價差不斷擴(kuò)大。例如河北省天然氣門站價格已相當(dāng)于等熱值煤炭價格的3~4倍，使天然氣在發(fā)電、化肥等應(yīng)用領(lǐng)域很難與煤炭競爭。根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，發(fā)電是天然氣的主要應(yīng)用領(lǐng)域，用氣一般要占到天然氣消費(fèi)量的1/3以上。有關(guān)研究認(rèn)為，天然氣發(fā)電也是中國天然氣消費(fèi)增長潛力最大的領(lǐng)域，應(yīng)加大拓展力度。加上目前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行換擋期，多數(shù)用氣行業(yè)對天然氣價格更加敏感，企業(yè)以氣代煤的意愿大幅減弱。2014年中國天然氣消費(fèi)量增速由兩位數(shù)降至個位數(shù)，創(chuàng)十多年來的新低，預(yù)計未來天然氣需求增速也將受到明顯抑制。三、當(dāng)務(wù)之急：配套完善相關(guān)政策，提高天然氣市場競爭力
在目前政策框架下，能源價格未體現(xiàn)環(huán)境成本，是天然氣競爭力低于煤炭的根本原因。中國是世界最大的煤炭生產(chǎn)國和消費(fèi)國，煤炭在開采過程中對生態(tài)環(huán)境造成很大損害，例如地表沉陷、水資源破壞和水環(huán)境污染、煤矸石堆積、水土流失、植被破壞、生物多樣性減少、濕地縮減等，這些損害只有很少一部分作為外部成本計入煤炭價格[3]；煤炭在利用過程中也造成了嚴(yán)重的環(huán)境和健康問題，據(jù)有關(guān)研究，燃煤是全國大部分地區(qū)霧霾的首要成因，燃煤過程中排放的含碳粒子和二氧化硫轉(zhuǎn)化為有機(jī)碳(OC)和硫酸鹽，是PM2.5的主要成分，空氣污染嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的生命健康，但煤炭利用導(dǎo)致的空氣污染和健康損害沒有計入煤炭價格，甚至因缺少系統(tǒng)研究而無法量化。
考慮到中國煤炭資源非常豐富，以及天然氣對外依存度逐年升高、進(jìn)口氣價格高等因素，天然氣競爭力不足問題可能會越來越嚴(yán)重。國務(wù)院《大氣十條》要求“京津冀區(qū)域城市建成區(qū)、長三角城市群、珠三角區(qū)域要加快現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)燃煤設(shè)施天然氣替代步伐；到2017年，基本完成燃煤鍋爐、工業(yè)窯爐、自備燃煤電站的天然氣替代改造任務(wù)”。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于天然氣競爭力不足，這些任務(wù)很難全面按時完成，如果不考慮效益因素，依靠行政命令強(qiáng)行推進(jìn)“以氣代煤”，不利于企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營和相關(guān)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也損害政府的治理能力和威信，無法長久為之。
2014年以來，國家連續(xù)出臺措施，大力推動煤炭清潔利用，一方面有利于減輕燃煤造成的空氣污染，但也使天然氣與煤炭、電力價格關(guān)系問題更加復(fù)雜化。2014年9月，國家發(fā)布《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃(2014-2020年)》，提出東部地區(qū)新建燃煤發(fā)電機(jī)組大氣污染物排放濃度基本達(dá)到燃?xì)廨啓C(jī)組排放限值，中部地區(qū)新建機(jī)組接近或達(dá)到燃?xì)廨啓C(jī)組排放限值，鼓勵西部地區(qū)新建機(jī)組達(dá)到或接近燃?xì)廨啓C(jī)組排放限值。隨著中國脫硫、脫硝、除塵技術(shù)的進(jìn)步，燃煤發(fā)電“超低排放”在技術(shù)上已經(jīng)成熟。有報道稱燃煤發(fā)電“超低排放”在成本上總共只增加3～5分錢/千瓦時，如果報道可信，“超低排放”煤電仍比氣電有競爭力。
應(yīng)當(dāng)指出，雖然未來中國燃煤發(fā)電有可能逐步實(shí)現(xiàn)“超低排放”，但是不能因此將煤炭視為清潔能源，與天然氣相比，煤炭仍有許多劣勢。煤炭在開采和運(yùn)輸過程中對生態(tài)環(huán)境造成的損害、煤炭燃燒排放的二氧化碳都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過天然氣。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、使用過程中的環(huán)境成本都要充分體現(xiàn)在能源價格中。中國政府承諾2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰，“以氣代煤”仍是最現(xiàn)實(shí)的大規(guī)模碳減排措施；長遠(yuǎn)看，“以氣代煤”在碳減排方面的貢獻(xiàn)也應(yīng)當(dāng)貨幣化。另外，天然氣在電網(wǎng)調(diào)峰、備用方面也有較強(qiáng)的優(yōu)勢。
因此，提高天然氣競爭力是優(yōu)化中國能源結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題之一。應(yīng)從保護(hù)生態(tài)環(huán)境和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的目的出發(fā)，盡快配套完善能源、環(huán)保、財稅、監(jiān)管等方面的政策措施，使天然氣與煤炭相比具有競爭力，這是大幅度提高天然氣消費(fèi)比例，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的根本途徑。
具體建議：1)通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、提高排污費(fèi)(或征收環(huán)境稅)等措施提高高污染能源的開采和使用成本，鼓勵開發(fā)、利用清潔能源。2)通過加大二氧化碳減排力度或?qū)嵭刑冀灰字贫?，鼓勵使用低碳能源?)大幅度提高燃煤設(shè)施排放標(biāo)準(zhǔn)，基本達(dá)到目前燃?xì)庠O(shè)施的水平，并且要監(jiān)管到位，避免企業(yè)從成本考慮暗中停用減排裝置。4)加大財稅政策支持力度，促進(jìn)國內(nèi)低品位、深層、深海、非常規(guī)天然氣資源開采；減免天然氣進(jìn)口環(huán)節(jié)稅費(fèi)和戰(zhàn)略通道建設(shè)運(yùn)營有關(guān)稅費(fèi)，支持天然氣引進(jìn)和管網(wǎng)建設(shè)，降低天然氣生產(chǎn)和供應(yīng)成本。 來源：中國石油新聞中心
