隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)格局的深刻調(diào)整，能源供求關(guān)系深度變化，我國能源資源約束日益加劇。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境問題突出，致使調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高能效和保障能源安全的壓力進(jìn)一步加大，能源發(fā)展面臨一系列新問題和新挑戰(zhàn)。而隨著美國頁巖氣的崛起，非常規(guī)天然氣逐漸被業(yè)內(nèi)專家定位為未來數(shù)年的能源“新寵”，其勘探開發(fā)環(huán)節(jié)所面臨的諸多問題也正在被密切關(guān)注。內(nèi)蒙古尤其是鄂爾多斯盆地被譽(yù)為“能源的聚寶盆”，然而其非常規(guī)天然氣的勘探和開采截至目前仍成績(jī)寥寥。這其中有著怎樣的深層制約？本報(bào)記者日前采訪了內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)原副主席許柏年。

記者：內(nèi)蒙古在非常規(guī)天然氣儲(chǔ)量方面有哪些優(yōu)勢(shì)？

許柏年：內(nèi)蒙古是我國陸域非常規(guī)天然氣資源的富集區(qū)。2006年，國家發(fā)改委、國家能源局編制的《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十一五”規(guī)劃》中，曾有明確表述：全國含氣量超過1萬億立方米的共9個(gè)，內(nèi)蒙古就占3個(gè)，分別是鄂爾多斯盆地東緣、二連盆地和海拉爾盆地。2012年，國土資源部發(fā)布的《中國陸域頁巖氣資源潛力調(diào)查評(píng)價(jià)初步成果》表明，我國海陸過渡相頁巖氣可采資源量8.97萬億立方米，陸相可采資源量7.92萬億立方米。而中國石油勘探開發(fā)研究院廊坊分院提供的數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)含頁巖氣的主要盆地中，古生界頁巖氣資源量是中生界的兩倍，而鄂爾多斯盆地的古生界是頁巖氣勘探的主要層系。內(nèi)蒙古境內(nèi)頁巖氣地質(zhì)條件較好的有鄂爾多斯盆地、準(zhǔn)格爾盆地和松遼盆地。在致密氣方面，鄂爾多斯盆地石炭-二疊系致密氣可采資源量為2.9萬億立方米至4萬億立方米。目前，中石油長(zhǎng)慶油田公司在鄂爾多斯烏審旗境內(nèi)的蘇里格氣田已經(jīng)發(fā)展成我國最大的致密氣產(chǎn)地，產(chǎn)量達(dá)到212億立方米。

記者：國家近些年針對(duì)非常規(guī)天然氣出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)劃，執(zhí)行效果怎樣？?jī)?nèi)蒙古有沒有相應(yīng)的規(guī)劃？取得了哪些成果？

許柏年：近幾年，國家陸續(xù)出臺(tái)了諸多針對(duì)發(fā)展非常規(guī)天然氣的規(guī)劃，但可以說效果不甚理想。2006年，國家《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十一五”規(guī)劃》出臺(tái)，明確發(fā)展目標(biāo)是到2010年，全國煤層氣產(chǎn)量達(dá)到100億立方米；新增煤層氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量3000億立方米，逐步建立煤層氣和煤礦瓦斯開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)體系。但截至2010年底，煤層氣地面抽采量及利用率、井下抽采量及利用率，以及新增煤層氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量均未達(dá)到“十一五”規(guī)劃制定的發(fā)展目標(biāo)。2013年的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》以及《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》明確，到2015年，煤層氣、頁巖氣的探明地質(zhì)儲(chǔ)量分別增加1萬億立方米和6000億立方米，商品量分別達(dá)到200億立方米和65億立方米，非常規(guī)天然氣成為天然氣供應(yīng)的重要增長(zhǎng)極。但是根據(jù)2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)判斷，預(yù)定目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。

“十一五”期間，內(nèi)蒙古也曾針對(duì)非常規(guī)油氣資源開發(fā)利用制定規(guī)劃綱要，并提出了具體目標(biāo)：至2012年底，烏海市、阿拉善盟、鄂爾多斯市境內(nèi)重點(diǎn)礦區(qū)按照國家有關(guān)煤層氣抽采規(guī)定的要求，加大抽采力度，2010年煤層氣抽采量達(dá)到1.46億立方米，2011年抽采量達(dá)到2.46億立方米，2012年抽采量達(dá)到2.96億立方米。但在執(zhí)行中卻遇到重重阻力，至今沒有達(dá)到1億立方米的商品量統(tǒng)計(jì)。

記者：內(nèi)蒙古是目前我國最大的致密砂巖氣產(chǎn)地嗎？

許柏年：是的。但我國目前還沒有將致密砂巖氣列為獨(dú)立礦種，其產(chǎn)量也一直被計(jì)入常規(guī)天然氣中。內(nèi)蒙古致密氣產(chǎn)量雖然位居全國之首，但數(shù)據(jù)全部列入了中石油長(zhǎng)慶油田公司名下。而且，多位專家稱，蘇里格氣田至少50%的儲(chǔ)量尚未開發(fā)利用，其根本原因是市場(chǎng)機(jī)制在非常規(guī)天然氣的資源配置中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

記者：您認(rèn)為最根本的原因是什么？

許柏年：我認(rèn)為原因在于非常規(guī)天然氣上游礦權(quán)的行政壟斷。按照現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》，常規(guī)天然氣的礦權(quán)集中控制在中石油、中石化、中海油和陜西省延長(zhǎng)石油手里。而四家企業(yè)在內(nèi)蒙古設(shè)置的常規(guī)天然氣采礦權(quán)和探礦權(quán)共164個(gè)，覆蓋了所有的常規(guī)油氣資源富集區(qū)。由此，在實(shí)際操作過程中，相關(guān)主管部門就形成了不成文的規(guī)定，即任何企業(yè)的非常規(guī)油氣資源探礦權(quán)不得與四家企業(yè)所設(shè)置的常規(guī)油氣資源礦權(quán)重疊，但是，四家企業(yè)卻可以在已有的礦權(quán)范圍內(nèi)輕易變更或新增勘探礦種。這就意味著，所有涵括在常規(guī)油氣資源礦權(quán)內(nèi)的非常規(guī)油氣資源富集地塊的礦權(quán)也被壟斷。并且，依法規(guī)定的礦權(quán)退出機(jī)制對(duì)于這種壟斷也不具備約束力。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)自領(lǐng)取勘查證之日起6個(gè)月內(nèi)開始施工；石油天然氣勘查許可證有效期最長(zhǎng)為7年，逾期不辦理延續(xù)的，勘查許可證自行廢止；探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)按時(shí)向登記管理機(jī)關(guān)和勘查項(xiàng)目所在地的縣級(jí)政府管理部門報(bào)告有關(guān)勘查投入及工作進(jìn)展情況。但事實(shí)上，很多油氣資源富集的區(qū)塊多數(shù)沒有完成最低投入和應(yīng)該完成的工作量，甚至有的區(qū)塊礦權(quán)早已過期卻從未開發(fā)。

記者：您認(rèn)為這種“行政壟斷”會(huì)產(chǎn)生哪些負(fù)面影響？

許柏年：這對(duì)資源富集地區(qū)乃至整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都是有影響的。壟斷卻占而不探、占而不采，致使大量油氣資源被閑置；破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，使能源經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)喪失了發(fā)展活力；間接削減了整個(gè)社會(huì)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的速度，影響了以能源為主的內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。這些企業(yè)在當(dāng)?shù)亻_發(fā)資源，稅收卻并不實(shí)行屬地化管理，但是其在資源開發(fā)過程中造成的環(huán)境污染，治理成本卻增加了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政負(fù)擔(dān)。

記者：您認(rèn)為怎樣才能改變當(dāng)前的狀況？

許柏年：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》明確指出，進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。中央高層也多次在相關(guān)會(huì)議上表示，加快推進(jìn)油氣領(lǐng)域改革，創(chuàng)新勘探開發(fā)機(jī)制，促進(jìn)頁巖氣、頁巖油、煤層氣、致密氣等非常規(guī)油氣資源的開發(fā)。但是，目前在非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)領(lǐng)域積累的問題得到徹底解決并不容易。我認(rèn)為，推進(jìn)這一領(lǐng)域的體制改革必須確保改革在法治軌道上有序進(jìn)行，而非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)體制改革也應(yīng)該先以試點(diǎn)的方式進(jìn)行，由點(diǎn)及面，逐步推廣。

記者：破解這一難題，您有什么好的建議？

許柏年：事實(shí)上，在內(nèi)蒙古開展非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)體制改革試點(diǎn)，有著其他省份不具備的優(yōu)勢(shì)和充分的法律法規(guī)及政策依據(jù)。內(nèi)蒙古是國家定位的“國家綜合能源基地”，并且，2011年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》中確定了內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展的五項(xiàng)原則，其中，針對(duì)體制改革就有明確規(guī)定：“堅(jiān)持深化改革擴(kuò)大開放；賦予先行先試政策，深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，力爭(zhēng)取得突破。”同時(shí)，針對(duì)油氣資源的開發(fā)利用，也有明確具體的規(guī)定?？梢哉f，內(nèi)蒙古在非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行體制改革“先行先試”已經(jīng)得到國務(wù)院授予的“尚方寶劍”。另外，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》也是內(nèi)蒙古推進(jìn)非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)體制試點(diǎn)的法律依據(jù)。其中明確規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定和國家統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)可以由本地區(qū)開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用。非常規(guī)天然氣屬于可以由本地區(qū)開發(fā)的自然資源，應(yīng)優(yōu)先開發(fā)利用。

記者：如果被允許開展試點(diǎn)工作，您有什么好的建議？

許柏年：建議有關(guān)部門對(duì)內(nèi)蒙古境內(nèi)油氣資源礦權(quán)區(qū)塊登記試行兩級(jí)管理體制；常規(guī)石油和天然氣礦權(quán)登記原則上仍歸國務(wù)院授權(quán)的主管部門以及管理；非常規(guī)油氣的礦權(quán)，原則上由國土資源部授權(quán)內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳管理；內(nèi)蒙古境內(nèi)目前尚存的油氣資源礦權(quán)空白區(qū)塊，探礦權(quán)人或采礦權(quán)人因違背相關(guān)的法律法規(guī)理當(dāng)退出的區(qū)塊，由本地企業(yè)率先勘探發(fā)現(xiàn)的非常規(guī)油氣資源區(qū)塊，均由國土資源部授權(quán)內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳負(fù)責(zé)登記管理。建議有關(guān)部門研究將致密砂巖氣列為非常規(guī)天然氣獨(dú)立礦種，這有利于制定區(qū)別于常規(guī)天然氣的財(cái)稅、金融、科技等扶持政策，有利于制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提高其開發(fā)利用效率。另外，建議在國家統(tǒng)一規(guī)劃的指導(dǎo)下，國務(wù)院主管部門授權(quán)內(nèi)蒙古自治區(qū)政府自行制定非常規(guī)天然氣中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)國務(wù)院主管部門統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)后批準(zhǔn)、公布；建議國務(wù)院批準(zhǔn)內(nèi)蒙古自治區(qū)設(shè)立鄂爾多斯礦產(chǎn)資源綜合勘探開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，以利于緩解礦區(qū)范圍資源疊置的矛盾，方便資源疊置區(qū)各礦種開發(fā)技術(shù)方案的有效對(duì)接，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，提高資源利用率。來源： 中國礦業(yè)報(bào)